摘 要:改革開放以來，我國工業化和城鎮化快速推進，城鎮地區聚集了越來越多的人口和產業，土地也隨之加速增值，農地與城鎮非農建設用地之間的價格差距逐漸擴大。構建城鄉利益共享的土地增值收益分配機制，提高廣大農民在土地增值收益中的分配比例，是新時期增加農民財產性收入、推動城鄉居民實現共同富裕的重要途徑。

關鍵詞:土地增值收益 分配 共同富裕 城鄉平衡發展

【中圖分類號】F301.2 【文獻標識碼】A

我國是一個城鄉差距大、發展不平衡的國家。在改革開放40多年里，我國在實現體制轉軌的過程中，保持了高速的經濟增長。從1978年至2020年，我國GDP大致由3679億提高到101萬億元，增長了270多倍；占世界經濟總量的比例由1.7％上升到預計17％，創造了大國經濟發展的奇跡。但是，城鄉發展不平衡、鄉村發展不充分的問題仍然突出。習近平總書記曾明確指出，“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分”。振興鄉村，推動城鄉平衡發展、融合發展成為新時期全面建設社會主義現代化國家、扎實推進全體人民共同富裕的重要舉措。

實現城鄉平衡發展和融合發展，并不是要抑制工業化和城鎮化，而是要在推進工業化和城鎮化過程中，建立起“工業扶持農業、城市支持農村”的新機制，實現工業化、城鎮化與農業現代化的同步發展。一般而言，在工業化過程中，產業和人口由于聚集經濟效應會不斷由農村地區流向城鎮地區，在這種情況下，城鎮土地的開發程度和集約利用程度遠遠高于農村地區的土地，城鎮建設用地的地租水平自然也遠遠高于城鎮周邊的農地。從這一角度出發，如果改變農地用途，對農地進行開發，或許可以帶來巨大的土地增值收益。構建合理的土地增值收益分配機制，提升農民可享有的土地增值收益比例，有利于農民實現增收致富、推動城鄉居民共同富裕。

分享土地增值收益是農民增收的重要渠道

城鎮地區由于人口的集中、生產要素的聚集，可以產生顯著的聚集經濟效應，成為創造財富和知識的場所，也是推動經濟發展的發動機。在工業化和城鎮化過程中，要避免城鄉差距不斷擴大，實現城鄉的平衡發展和城鄉居民的共同富裕，需要建立起城鄉之間的利益共享機制，發揮城市帶動農村的作用。一般而言，農民從工業化和城鎮化中獲取收益的市場化途徑主要有三條：一是在工業化、城鎮化過程中，城鎮地區創造出大量非農就業機會，吸引農村勞動力到城鎮非農部門就業，農民獲得的工資性收入不斷增加；二是產業和人口聚集到城鎮地區后，形成對農產品的巨大需求，為農民擴大農產品生產和銷售、增加農業經營收入創造更多可能；三是城鎮土地的開發，使得土地增值收益迅速提高，農民可以通過土地獲得增值收益，增加財產性收入。

從改革開放40多年的歷程來看，我國農民收入持續增長，人均年收入已經由1978年的133.6元提高到2020年的17131元。與此同時，農民收入的來源和結構也發生了變化，呈現以下特征和趨勢：第一，經營收入所占比重持續下降，其所占農民年收入的比重已經由1978年的92.9%下降到2020年的35.5%；第二，農民外出打工獲得的工資性收入所占比重持續快速上升。在改革開放初期，農民幾乎沒有外出打工的工資性收入，而到2020年，該項收入占比已經提高到40.7%，成為農民最主要的收入來源；第三，在2010年之前，轉移性收入在農民總收入中所占比重很小，但隨著精準扶貧和一系列惠農政策的實施，該項收入出現快速增長的趨勢。到2020年，轉移性收入已占到農民年收入的21.4%；第四，在農民收入中，財產性收入所占比重一直很低。1993年國家統計局開始公布農民財產性收入的統計數據，當年農村居民家庭平均每人財產性純收入僅有7元，到2020年也只有419元，其所占比重也僅有2.4%（見表1）。

縮小城鄉差距、推進城鄉居民共同富裕，關鍵是增加農村居民的收入。從農民增收的趨勢來看，農業經營收入和工資性收入增長空間受限，增加農民的財產性收入最具有潛力。

首先，我國耕地面積有限，土地的復種指數較高，土地產出率已經達到較高的水平，農產品產量增長的空間有限。而且，在當今經濟全球化時代，受國際農產品價格的影響，我國農產品價格上升的空間也不大。因此，單純依靠農業經營實現農民增收的潛力已十分有限。

其次，在過去40多年里，我國農村剩余勞動力這個“蓄水池”已被逐漸“淘干”，愿意且能夠轉移出去的農村剩余勞動力，已經轉移出去，農民家庭再增加勞動力外出打工掙得更多工資性收入的空間也不大了，近年來農民工資性收入增長明顯趨緩足以說明這一點。

第三，提高農民在土地增值收益中的分配比例，增加農民的財產性收入，還具有很大的潛力，可以成為我國下一階段增加農民收入、推進城鄉共同富裕的重要舉措。目前我國農民的財產性收入占比僅有2.4%，與發達國家相比，差距還很大。黨的十七大報告首次提出“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”，黨的十八大報告再次提出要“多渠道增加居民財產性收入”。對農民而言，他們擁有的最重要的財產是房屋和土地。在工業化和城鎮化背景下，城鎮房屋和土地價格迅速上漲，農地開發的增值收益可觀。探索城鄉共享的土地增值收益分配機制，讓農民分享更大比例的土地增值收益，是增加農民收入、推進城鄉居民共同富裕的新路子。

農民分享土地增值收益面臨的主要障礙

自改革開放以來，我國工業化和城鎮化快速推進，城鎮地區聚集了越來越多的人口和產業，投入了大量的資金，創造出巨大的財富，從而帶來城鎮土地的迅速增值。與此同時，農地與城鎮非農建設用地之間的價格差距迅速擴大，農地開發創造出驚人的增值收益。目前，我國還沒有對全國土地開發的各種收益進行專門的統計，土地增值收益分散在各種稅費和土地出讓收入之中，大體上可以分為兩大部分：一部分是政府從土地開發中收取的與土地相關的各種稅費，包括城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅、耕地開墾費、新增建設用地使用費等；另一部分就是國有土地使用權出讓收入。據統計，在2010—2020年期間，僅全國繳入國庫的國有土地使用權出讓收入就從29398億元增加到84142億元（見圖1）。

可以看出，土地增值收益成為地方財政收入、房地產開發商利潤的重要源泉。許多地方政府利用土地開發一級市場壟斷者的地位，在“以地興城、以地興財”理念指引下，低價征收農村集體土地，再通過“招拍掛”等形式，高價將土地使用權轉讓給開發商，從中收取土地出讓金以及各種與土地相關的稅費，為城市基礎設施建設提供資金。房地產開發商則主要從土地開發的二級市場獲取土地增值收益。許多房地產開發商抓住近年來我國住房需求旺盛、城市住房價格快速上漲的機會，迅速發展起來，房地產市場涌現出一大批富豪。甚至一些城市周邊農村地區的居民，或通過自建房屋出租，或通過開發“小產權房”出售等方式，也獲取了土地增值收益，成為迅速致富的群體。

然而，在這場土地增值收益分配的博弈中，作為農村土地承包者的廣大農民卻很少獲得土地增值收益。盡管近年來我國征地補償標準逐年提高，但按照現行的征地補償政策，農民只能按照被征用土地的原用途獲得征地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費，難以切實分享到高漲的土地增值收益。

現行土地征收制度下農民分享土地增值收益現狀

我國現行農地征收制度沿自新中國成立初期。1953年政務院公布 《國家建設征用土地的辦法》，1957年對此進行了修正，1958年公布施行。當時農地征收制度設計主要是為加快工業化服務的，農地征收價格偏低，土地增值收益完全歸于國家。改革開放后，盡管我國對農地征收制度進行過多次改革，但學術界和政府將土地征收制度改革的著眼點主要放在解決“征地權濫用”“征地補償標準偏低”“征地程序不規范”等技術性問題上，并未觸及土地增值收益如何在農戶、集體與政府之間合理分配這個核心問題。按照我國現行的農地征收制度，“農地非農化”需要經過政府征用農村的集體土地，將其轉變為國有建設用地，然后通過劃撥、協議、招標、拍賣等出讓方式將國有土地使用權轉讓，最后土地使用者在獲得土地使用權后對土地用途進行轉變的一系列程序。這種土地征收制度雖然有利于防范土地所有者的“要挾”或“敲竹杠”動機，但也可能會帶來濫用征地權、壓低土地征收補償等問題。農戶的土地一旦被政府征用，只能獲得基于土地產值計算的補償費，難以直接分享工業化和城鎮化帶來的土地增值收益。

土地出讓金收支管理制度使農民難以間接分享土地增值收益

在2007年以前，我國土地出讓金一直以非稅收入的形式，沒有納入預算管理，成為地方政府的“小金庫”。這個時期的土地出讓金，大多取之于農、卻主要用之于城。

2006年財政部、國土資源部和中國人民銀行聯合制定了《國有土地使用權出讓收支管理辦法》，明確要求從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。此外，盡管國家一直強調土地出讓的非成本性支出要向農村傾斜，但從全國土地出讓金使用情況來看，地方政府獲得的土地出讓金凈收益，主要還是用于城鎮基礎設施建設和城鎮土地再開發，投入農村的資金較少。例如，2008年審計署對土地出讓金使用情況的審計結果顯示，2004—2006年北京等11個城市共實現土地出讓凈收益2618.69億元，其中，用于城市基礎設施建設2108.24億元，提取農業土地開發資金56.86億元，用于被征地農民社會保障28.50億元。可以算出，城市基礎設施建設支出約占土地出讓凈收益的80%，而支農支出僅占土地出讓凈收益的3.3%（安體富、竇欣，2011）。根據財政部《2015年全國土地出讓收支情況》中提供的數據，2015年全國土地出讓支出33727.78億元，用于城市建設、農業農村、保障性安居工程等非成本性支出為6883.19億元，其中，用于農業農村支出2528.17億元，只占土地出讓總支出的約7.5%。時任中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業農村部副部長韓俊在2020年9月24日國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上也表示，2013年至2018年我國土地出讓收入累計達28萬億元，扣除成本性支出后，土地出讓收益是5.4萬億元，占土地出讓收入的19.2%。但土地出讓支出用于農業農村資金1.85萬億元，僅占土地出讓收入的6.6%。可見，農民不僅在土地征收時難以直接分享土地增值收益，而且在土地出讓金支出方面，也沒有受到公平對待，難以間接分享到土地的增值收益。

增加農民分享土地增值收益的舉措

關于土地增值收益的歸屬，學術界主要有“漲價歸公”“漲價歸農”和“漲價分享”三種觀點。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”后，“漲價分享”的觀點逐漸獲得越來越多的學者和政府決策部門的認同。

增加農民分享土地增值收益，可以從以下兩個方面入手。

創設土地開發權制度，改革土地征收制度

在傳統的農業社會中，由于土地增值收益有限，變更土地用途所獲得的收益往往低于界定和保護土地開發權的成本，土地產權合約中也沒有關于土地開發權的相關規定。所謂土地開發權（Land Development Rights），是指改變土地用途及土地利用強度的權利。在工業化和城鎮化背景下，用途不同、利用集約度不同的土地價值差距日益擴大。創立土地開發權制度，對改變土地使用用途和利用強度進行法律規制，以規范由于改變土地使用用途和利用強度后所產生的經濟利益分配，成為各國土地制度發展的趨勢。20世紀50年代英國首創了土地開發權制度，美國于20世紀60年代亦設定土地開發權，法國則在20世紀70年代制定了類似于土地開發權的法定上限密度限制（高潔、廖長林，2011）。這些有關土地開發權的法律法規，成為這些國家規范土地開發的制度框架，也是其土地產權制度深化和細化的體現。

改革開放初期，我國農村土地制度改革的重點是如何在國家、集體和農戶之間合理分配農村土地的產出，以調動農民的生產積極性、解決糧油等主要農產品供應短缺問題（成德寧、侯偉麗，2013）。政府通過在全國范圍內推廣家庭聯產承包責任制，形成了“交足國家的、留夠集體的、剩余的都是自己的”農業產出分配方式。這場農村土地制度的變遷擴大了農戶自主經營的權利，調動了廣大農民的生產積極性，成為改革開放后我國農業持續增長的制度之源（冀縣卿、錢忠好，2009）。但是，這場土地制度的改革，僅僅開啟了土地制度演變的序幕。目前我國對于土地開發權的歸屬和土地增值收益的分配，在法律上還沒有明確的規定。盡管在我國現行的土地法律法規中，有些規定涉及到土地開發權的內容。例如《中華人民共和國土地管理法》規定“國家實行土地用途管制制度”。但是，目前我國法律文件中還沒有出現“土地開發權”的字樣，沒有形成完整的土地開發權制度。

為了構建土地增值收益分配機制，首先應創設土地開發權制度，從法律上進一步明確土地開發權屬于國家，確保國家對土地實行用途管制，防止農地過快、過度轉化為非農建設用地；賦予政府出于公共利益征收土地的權利，以防止出現少數人在征地時漫天要價、妨礙國家建設和發展的情況。其次，在建立土地開發權制度基礎上，改革土地征收制度，從根本上改變土地補償標準制定的基礎，即把基于土地產值的補償制度轉變為基于土地增值收益分享的補償制度。具體的改革措施如下：

將土地出讓的市場價格而不是土地的產值作為土地征收補償標準的基礎，使被征土地的類型、質量和區位均可以反映到被征用土地的補償價格中來。這種以土地出讓市場價格為基礎的補償標準，可以把土地二級市場的價格信號傳遞到土地征收的一級市場來，便于被征地農民更好地分享土地的增值收益。

在法律上明確規定土地所有者、承包者與地方政府分享土地增值收益的比例。從協調農民個人利益和國家總體利益出發，在詳細調查和測算的基礎上，明確被征地所有者、承包者與征收者分享土地增值收益的合理比例。土地所有者分享的這部分土地增值收益，成為征收土地的補償費，直接支付給土地所有者；國家分享的這部分土地增值收益，則成為土地出讓金，由政府統一收支。

改革土地出讓金管理制度，提高土地出讓收入用于農業農村的比例

我國在實行分稅制改革后，中央把土地出讓金劃歸地方政府，屬預算外收入，但沒有在土地出讓金的分配上作出明確規定。土地出讓金的支出缺乏透明度，很難進行管理和監督，一旦支出處于“失控”狀態，就容易滋生浪費和腐敗問題。而且，土地出讓金支出方面普遍存在著公共性和公平性不足的問題。2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，提出“按照‘取之于農、主要用之于農’的要求，調整土地出讓收益城鄉分配格局，穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例”。文件還明確要求，除“北京、上海等土地出讓收入高、農業農村投入需求小的少數地區，可根據實際需要確定提高土地出讓收入用于農業農村的具體比例”之外，“各省（自治區、直轄市）可對所轄市、縣設定差異化計提標準，但全省（自治區、直轄市）總體上要實現土地出讓收益用于農業農村比例逐步達到50%以上的目標要求”。抓緊落實好這一政策，達到政策要求比例目標，就可以為鄉村振興、“三農”建設提供巨額資金，從而加快城鄉平衡發展的步伐，扎實推進城鄉居民共同富裕。

【本文作者為武漢大學經濟發展研究中心教授，武漢大學兩型社會研究院院長；本文系教育部人文社會科學研究項目“基于信息技術的我國農業產業鏈治理模式及政策設計”（項目編號：20YJA790005）的階段性成果】

參考文獻

[1]安體富、竇欣：《我國土地出讓金：現狀、問題及政策建議》，《南京大學學報》，2011年第1期。

[2]高潔、廖長林：《英、美、法土地發展權制度對我國土地管理制度改革的啟示》，《經濟社會體制比較》，2011年第4期。

[3]成德寧、侯偉麗：《產權經濟學視角下我國農村土地產權結構問題研究》，《南都學壇》，2013年第3期。

[4]冀縣卿、錢忠好：《農地產權結構變遷與中國農業增長：一個經濟解釋》，《管理世界》，2009年第1期。

責編：羅 婷

聲明：本文為《國家治理》周刊原創內容，任何單位或個人轉載請回復國家治理周刊微信號獲得授權，轉載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。