摘 要:以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的形成依賴于更加協調的區域經濟發展。為此，要正確認識影響區域協調發展的關鍵問題，立足城市化地區、農產品主產區和生態功能區三大空間格局，以人口流動為載體重塑新的區域發展優勢；同時建立標準的區域制度體系，進一步明確區域政策的目標對象，逐步完善促進區域協調發展的宏觀政策調控機制。
關鍵詞:新發展格局 區域協調發展 優勢互補 標準區域
【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A
步入新發展階段，以習近平同志為核心的黨中央對推進“十四五”及未來更長時期經濟社會高質量發展作出重大戰略謀劃，要求深入貫徹新發展理念、構建新發展格局。隨著中國經濟從高速增長階段轉向高質量發展階段，區域和城鄉發展不平衡不充分問題變得尤為突出，圍繞實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當等區域協調發展目標，需要遵循客觀規律，發揮地區優勢，統籌區域發展和人的發展，形成助力經濟社會高質量發展的區域協調發展新格局。
正確認識和把握影響區域協調發展的關鍵問題
近年來，雖然全球經濟不確定性持續加劇，但中國經濟逆勢增長，國內經濟結構呈現新的變化，與此同時也要認識到當前我國區域發展差距仍然較大，區域分化現象逐步凸顯，為此，需要正確認識和把握影響區域協調發展的關鍵問題。
區域是經濟發展的空間載體，平衡充分的經濟增長勢必也要求平衡充分的區域協調發展格局。區域發展分化最直觀地表現為人口集聚的空間極化和人口流動的持續性空間失衡。近些年來，人口向大城市集聚的趨勢日益明顯，超大、特大城市成為區域內重要經濟增長極。根據《2019年城市建設統計年鑒》，2019年我國已形成6個人口超1000萬的超大城市和10個人口在500萬至1000萬之間的特大城市，2021年第七次人口普查數據表明流動人口規模還在進一步擴大，這意味著超大和特大城市數目還有增多趨勢。作為區域性中心城市，這些超大和特大城市大都位于京津冀、長三角、珠三角、成渝地區、中原地區、關中地區等主要經濟區，與周邊中小城市共同形成了聯系緊密的城市體系，并不斷發揮自身“以大帶小”的作用，帶動周邊中小城市協同發展。
勞動力前往收入回報率和公共服務質量都較高的地區或城市工作和生活，是人口流動的客觀經濟規律，但人口集聚也意味著部分地區存在人口外流現象。大規模人口持續外流將引發負面問題，具體包括：直接改變本地勞動力結構和消費規模，進一步放大人口老齡化問題，影響區域經濟增長動力，進而造成區域發展動力分化；減小財政稅基，加大人口凈流出地區財政壓力和債務負擔；制約人力資本的形成，導致人口凈流出地區喪失轉型發展的可能；促使產業發展逐步單一化，在本地產業無法實現本地人口充分就業的情況下，勞動力外流趨勢又會進一步加劇，導致人口凈流出地區逐步衰退和“城市收縮”，從而陷入累積循環的被動局面。
引起人口流動空間失衡的核心問題在于產業發展問題。目前中國經濟已經進入后工業化時期，工業和服務業并存發展，但二者呈現出較大的空間差異性。由于集聚效應顯著，超大、特大城市服務經濟相對發達，尤其是區域性中心大城市的創新、教育、醫療等資源聚集優勢明顯，但部分大城市、中小城市制造業呈現出空間衰退或過度服務業化的傾向，這是造成欠發達地區發展動力缺失的關鍵原因。這種情況在資源枯竭型地區和制造業衰退地區表現得尤為明顯，這類地區多集中在北方，南方中西部也存在這樣的問題。
回顧這類地區主要省市以往經濟增長模式（工業增加值/服務業增加值）可以發現，2010年以前北方大多數省市的經濟增長主要依靠工業，如鋼鐵冶煉、煤炭采掘加工等，后來面臨經濟轉型要求時，這些省市因為沒有及時延伸制造業價值鏈，加上污染性開采冶煉又被限制，制造業發展面臨諸多挑戰。而發展服務業又需要較高的人力資本累積水平和市場潛能優勢，尤其是生產性服務業對本地高技能勞動力、創新投入等要求較高。這樣一來，這些地區實際上陷入了“被去工業化”導致的經濟增長失速和制造業增加值相對降低而引起的“被服務業化”的困境中，服務業水平自然不高。
除區域間發展差距較大外，城鄉發展不平衡不充分也是我國經濟社會發展存在的突出問題。主要體現為農村發展滯后于城市、城鄉收入差距較大，其中的關鍵原因在于城鄉二元結構仍然存在，農村與城市、農業與制造業和服務業沒有實現有效的融合發展。第七次人口普查數據表明，2020年中國流動人口規模已達3.76億人，較2010年增加69.73%。而一直以來，農村流動人口（外出農民工）在總流動人口中都占據較大的比重，這造成了一定程度上的農村“人—地”分離現象，使得城鄉要素市場呈現單向、分割的流動模式，埋下了城鎮化進程失速、人口流動空間失衡的隱患。從世界城鎮化發展規律來看，中國常住人口城鎮化率63.89%意味著我國城市化進程還位于“快速階段”，而戶籍城鎮化率45.40%則表明雖然大量農村人口在城市工作、生活，但他們并未有效融入城市。為此，亟需加快深化戶籍制度改革，破解影響“城鄉要素平等交換、雙向流動”的制度性壁壘。
構建新發展格局要求更高水平和更高質量的區域協調發展
早在2018年11月，中共中央、國務院就發布了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，要求以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大戰略為引領，以“四大板塊”為基礎，促進區域間相互融通補充。如今，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局對區域協調發展提出了更高要求，為此，要把握好以下幾個方向：
第一，更好地處理“兩個統籌”關系，即統籌發展和安全、統籌區域發展和人的發展。形成新發展格局的前提是統籌好發展和安全。都市圈和城市群具有天然的經濟韌性，當面臨外部沖擊時，其可以通過城市體系和產業體系的空間匹配來化解外部風險。另外，促進區域協調發展的核心在于統籌好區域發展和人的發展間的關系，人口數量和人力資本直接影響著消費規模和區域生產效率，區域間要實現協調發展，離不開以人為本的新型城鎮化建設。同時，擴大內需是構建新發展格局的重中之重，而內需的形成又與人口規模效應和人力資本效應緊密相關。為此，要把握好人口規模和人力資本這兩個構建新發展格局的基本變量，切實提高區域協調發展水平，尤其是城鄉區域協調發展水平。
第二，更好地通過因地制宜和“以大帶小”來推進更高質量的區域協調發展。一方面，在構建新發展格局背景下推進新型城鎮化和區域協調發展，需要更好地立足城市化地區、農產品主產區、生態功能區的比較優勢，穩定有效地推動農村人口，特別是生態功能區內人口自愿遷入城市，成為新的城市居民。另一方面，目前，經濟發展戰略從以往“兩頭在外”的對外貿易逐步向內需和外需相互協調轉變，在這一過程中，新技術的研發和引進、實現全球產業鏈價值鏈的攀升至關重要。大城市作為區域發展中具有較高對外開放程度和人力資本水平的中心城市，應積極轉變自身發展方式，努力打造科技創新中心和對外交流中心，并充分發揮自身“以大帶小”的作用，帶動邊緣區域創新發展。
第三，更好地找準政策目標對象，構建區域協調發展新機制。在歷史、地理等因素的影響下，各地區呈現出較大的自然資源稟賦差異，經濟發展水平也不相同。在構建新發展格局背景下，為促進高水平的區域協調發展，需要在主體功能區的基礎上進一步建立準確的經濟屬性空間單元，通過區分不同區域類型、明確“問題區域”來構建空間治理的政策基礎。此外，還要進一步細化“問題區域”，明確區域質量變革、效率變革和動力變革的空間對象。
推動形成優勢互補、協調發展的區域經濟新格局
在構建新發展格局下推動區域協調發展，要更加尊重客觀規律，充分發揮各地區比較優勢，提高要素空間配置效率，統籌好區域發展和人的發展，具體措施如下：
打造推動構建新發展格局的區域發展新優勢。順應人口流動的經濟規律，立足地區優勢，優化人口流入地和人口流出地的區域發展路徑。中心大城市、都市圈和城市群是構建新發展格局的空間基礎，是承載經濟活動和人口集聚的主要空間，應優化中心大城市發展方式，提升都市圈中心城市的創新和開放功能。同時，優化區域產業鏈布局，進一步擴大東部地區和中西部地區的中心城市開放水平，強化東北和中西部地區產業承接能力。在農產品主產區強化農業規模化經營，打破城鄉產業分割局面，將農村產業融入城市產業分工體系，實現城鄉融合發展。在生態功能區，逐步完善資金補償、產業轉移、勞動力就業、共建產業園等領域的多元化生態補償機制；建立生態資源資產化的標準體系，拓寬生態產權及配額交易范圍；健全生態產品價格的市場形成機制，優化河流、森林等自然資源關聯區域之間生態產權公平分配與交易機制。
促進區域一體化發展。深入實施區域協調發展戰略，暢通不同尺度空間單元間的大循環。建立城市間分工體系，促進中心大城市的一般制造業向周邊中小城市轉移；強化都市圈中心城市“以大帶小”作用，促進城市建設用地與吸納流動人口規模相協調，都市圈的基礎設施共建與人口市民化成本分擔相適應，加大對人口凈流出重點衰退地區的專項扶持。推進以區域性城市為中心的都市圈社保和落戶積分互認、教育和醫療資源共享。統籌推進戶籍制度改革和城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，統一現行城市戶籍和居住證功能，在人口集中流入地區試點基于積分制的戶口登記制度。擴大城市基本公共服務覆蓋范圍，促進農村地區養老服務設施向縣城集中，引導有條件的農村老人在縣城居住養老。進一步降低人口流動門檻，有效推進農業轉移人口市民化，夯實城鎮化的擴內需基礎。
建立推進區域協調發展的標準區域體系。現有區域政策形成、執行和評估機制并不統一，應加快建立區域類別的判定標準，即“正常區域”或“問題區域”，以準確識別區域類型為區域政策實施、評估工作提供有力抓手。“問題區域”可進一步劃分為蕭條區域、貧困區域、膨脹區域。蕭條區域為傳統產業衰退地區；貧困區域為地理位置偏遠、自然條件較差、經濟結構落后的地區；膨脹區域為經濟空間承載過多功能導致人口過于集中的地區。基于上述考慮，可在現行國民經濟統計用區劃和城鄉劃分代碼、主體功能區劃分的基礎上，進一步標定不同空間尺度下區域單元，明確省、地級市、縣（區）、鄉鎮空間尺度下的區域類型，尤其是“問題區域”，將自然空間和經濟空間合為“一張圖”，并成立區域類型標定委員會，負責全面統籌區域空間單元識別工作，不斷完善針對不同類型區域單元的財政、產業等政策的宏觀調控機制。
【本文作者 張可云，中國人民大學書報資料中心主任、副書記，中國人民大學應用經濟學院區域與城市經濟研究所教授； 鄧仲良，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員】
參考文獻
[1]習近平：《把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局》，《求是》，2021年第9期。
[2]習近平：《推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局》，《求是》，2019年第24期。
[3]劉鶴：《加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局》，《人民日報》，2020年11月25日。
責編：羅 婷
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