構建“雙循環”新發展格局的一個重要任務是提高我國產業鏈現代化水平，實現從對全球價值鏈“低端嵌入”向“高端嵌入”的轉變。這意味著，未來我國要下大力氣加強產業的國內價值鏈（NVC）建設，在強化核心環節的同時，提升產業鏈本地化水平。而推進都市圈產業協同發展是完成上述任務的重要突破口。

都市圈產業協同發展是構建新發展格局的突破口

進入新時代以來，我國常住人口城鎮化率已經超過了60%，京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等一批都市圈快速發展壯大，在我國經濟社會發展中扮演著越來越重要的角色。以京津冀、長三角和粵港澳大灣區三個都市圈為例，2012-2020年間，三大都市圈合計占全國經濟總量和專利授權總量比重年均分別約為40%和60%。其中，粵港澳大灣區都市圈所占比重分別約為12%和15%。都市圈已經成為我國新興產業集聚和技術創新中心，更是承載發展要素、對接全球價值鏈的主要空間載體。加強都市圈產業國內價值鏈建設，提升其產業鏈現代化水平，至關重要。

都市圈產業協同發展是提升產業鏈現代化水平的關鍵。經過多年發展，我國中心城市經濟和人口集中度快速提高，土地、房租和通勤等生產和生活成本快速上升，對人才、資本等要素形成擠出效應，越來越多的要素資源被耗費在非生產性領域，創新等生產性領域所獲得的資源支撐下降，對中心城市的技術創新與產業升級過程產生了較大的不利影響。而都市圈產業協同發展有利于引導要素資源有序地向中心城市周邊地區擴散，可以降低擁擠給中心城市帶來的不利影響，增強對高端資源要素的吸引力，促使更多資源用于創新等生產性領域，從而有助于強化中心大城市的技術創新和產業升級功能，加快在關鍵核心技術領域實現突破的步伐。同時，都市圈產業鏈現代化水平的提升不僅要強化中心大城市作為技術創新和產業升級引擎的功能，而且還要促進中心大城市與周邊其他地區進行高效的分工協作，提高本地產業鏈的迂回程度，構建完善的區域產業網絡，通過產業跨地區協同集聚提高參與全球競爭的能力。

體制機制創新是都市圈產業協同發展的保障。在中國特色社會主義市場經濟條件下，我國地方政府之間不僅存在平行并立的競爭關系，還要統一接受來自中央和上級政府強有力的縱向統籌，因而更容易為了實現區域整體發展目標而進行高效協同，這是我國區域發展制度固有的獨特優勢。但是，長期以來在地方政績目標和財政利益等的驅使下，不同地方之間存在著較為激烈的發展競爭。這種地方競爭在推動各自轄區經濟社會快速發展的同時，也在一定程度上阻礙了跨區域的市場整合與產業協同發展。因此，在新發展階段構建新發展格局的一個重要任務就是要著力解決“行政區邊界分割經濟區”的難題，推動新一輪更具實質性的體制機制創新，為都市圈產業協同發展提供必要的保障。

都市圈產業協同發展體制機制創新的對策建議

加強都市圈發展規劃統籌。推動都市圈產業協同發展首先要從都市圈整體發展目標出發，統籌各成員發展規劃，明確各地區功能分工，促使各成員各類專項規劃相互銜接、相互協調。特別是要加強都市圈規劃立法工作，全面提升規劃工作的法治化水平，強化發展規劃的剛性約束。

推動都市圈地方財政利益共享。未來要從建立財政利益共享機制入手打造區域利益共同體，強化都市圈產業協同發展的內生動力。以都市圈為基本空間單元建立區域財政收支平衡機制，加大都市圈各地區之間財政收入能力與支出水平均衡的力度。在收入方面，探索建立都市圈地方稅收共享機制，緩解都市圈內部的稅源競爭，在更大程度上平衡都市圈內部各地區之間財力差距，推進橫向財政均等化。在支出方面，建立都市圈公共產品聯合供給機制，突破行政區劃界限，統籌都市圈范圍內基礎設施和基本公共服務的投融資活動。

推動都市圈地方政績聯合考核。要進一步科學精準地細化針對都市圈不同成員的考評指標設計，一方面適當減少對單個成員經濟社會發展指標的考評，增加對都市圈整體技術創新、產業升級、生態建設、公共服務等指標的考評；另一方面要根據各地區在都市圈發展中的角色定位和功能分工，差別化地設置指標及其權重。對于中心城市，加強對新興產業發展、技術創新等方面的考評，以充分體現其在都市圈發展過程中的技術和產業引領功能。而對于周邊中小城市，則加強在農業發展、傳統產業升級等方面的考評，以更好地體現中小城市所扮演的初級產品生產和制造加工基地等角色。同時，將都市圈整體區域的基礎設施通達性、基本公共服務供給和生態環境保護水平等指標納入到對全部成員的考核中去，以促使各地區更好地圍繞都市圈整體目標形成發展合力。

建立都市圈跨區管理組織機構。都市圈產業協同發展必然要求打破“行政區經濟”的邊界效應對都市圈整體發展的負面影響，這需要建立專門的都市圈跨區管理職能部門。考慮到我國都市圈地區的人口規模和地域面積，可以參考歐洲國家單一制區域管理機構設置模式，對于省域范圍內的都市圈可在省級政府層面設立專門的區域管理機構，統籌管理都市圈發展規劃、公共設施建設和生態環保等活動；對于跨省域范圍的都市圈，則可以在中央層面設立專門的區域管理機構。同時，在明確都市圈跨區管理機構職能的基礎上，進一步理順其與都市圈各地區對口業務機構之間的工作關系和業務流程，形成以為跨區管理機構統領、各地區對口機構為支撐的都市圈協同工作機制。

（作者系中共廣東省委黨校管理學部主任、教授，廣東經濟學會常務副會長；本文系國家社科基金課題“都市圈產業協同集聚與中國特色社會主義先行示范區建設研究”階段性成果）