摘 要:傳統街區整體保護與活化利用具有多重治理難點，開平市赤坎古鎮創造性地破解征地三大難題，擊破歷史遺留問題，創新毛地出讓模式，打造合規手續閉環。開平市赤坎古鎮傳統街區整體保護與活化利用的基層治理創新實踐，為全國傳統街區的整體保護與活化利用提供了赤坎樣板，為全國城鎮更新和鄉村振興提供鮮活的赤坎模式。
關鍵詞:傳統街區 整體保護 活化利用 基層治理
【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A
習近平總書記在福建考察時指出，要推動中華優秀傳統文化創造性轉化、創新性發展，以時代精神激活中華優秀傳統文化的生命力。傳統街區承載著地方獨特的歷史與文脈，將城鄉優秀的文化遺產創造性地轉變為文化生產力，不僅是實現城鎮更新與鄉村振興的必然選擇，也是推動經濟高質量發展和滿足人民美好生活需要的重要抓手。
赤坎古鎮位于廣東省開平市中部的潭江之濱，已有360余年開埠歷史，文化底蘊深厚，是聞名遐邇的中國特色小鎮、中國歷史文化名鎮和廣東省新型城鎮化“2511”綜合試點鎮。古鎮內擁有全國現存界面最連續、保存最完好的騎樓建筑群，這批近代騎樓建筑主要由海外華僑建造而成，極具歷史、文化、藝術、科學和社會價值，是華僑的根和魂。為搶抓粵港澳大灣區建設、鄉村振興、全域旅游等重大戰略機遇，開平市委、市政府以文物保護與“三舊”改造為切入點，引入有實力的投資方，高標準打造赤坎古鎮華僑文化展示旅游項目（以下簡稱赤坎古鎮項目），統籌推進僑鄉傳統街區保護與旅游活化利用、鄉村產業振興與城鄉基層治理，聚焦土地征收、房屋征收、報批報建等關鍵環節，攻堅克難、開拓創新，探索了新時代文化資源向文化生產力轉變與基層治理創新的“赤坎模式”，為其他地區傳統街區的整體保護與活化利用起到重要的示范作用。
傳統街區整體保護與活化利用的治理難點
傳統街區整體保護與活化利用具有緊迫性強、投入成本高、改造難度大、歷史遺留問題復雜等特征。傳統街區的風貌建筑群往往具有上百年甚至更久遠的歷史，大部分因建材使用壽命限制，已臨近自然消亡期限，加上歷史變遷、無序拆卸與改建，對具有重要歷史文化藝術價值的傳統街區實施整體保護已迫在眉睫。對于欠發達的鄉鎮地區，傳統街區面臨人口空心化、產權情況復雜、無人打理的困難局面，而地方財政往往不足以支撐維護支出，專業能力不強，保護主體與保護方式不明確等多方面原因，使得傳統街區不能及時得到有效的整體保護與活化利用。
傳統街區整體保護與活化利用方式在操作層面的規范指引缺失。為加強對傳統街區和傳統建筑的保護，國家層面以及部分省市相繼出臺有關政策指引。然而，在落地操作層面上，一方面關于建筑本體保護與活化利用之間的矛盾與爭議長期存在，特別是本體保護與現代人類生活習慣與使用安全之間存在的根本矛盾，使得以文化旅游功能為主的活化利用方式飽受爭議；另一方面，傳統街區整體保護與活化利用的規劃、修繕設計、施工方案審核、消防安全、結構安全等具體規范操作指引缺失，使得修繕與改造工作經常因手續合規問題處于“灰色地帶”。
傳統街區整體保護與活化利用的合規手續審批涉及部門多、協調難度大、跨越時間長與項目建設急迫性之間的矛盾凸顯。傳統街區整體保護與活化利用的合規手續審批涉及發改、國土、規劃、住建、文物、消防等各層級多個行政審批與監督管理部門，合規手續審批工作各個環節聯系緊密，環環相扣。在主管統籌暫時缺位、操作規范指引缺乏的情況下，各部門大多存在因循守舊、相互推諉、缺乏政策創新動力、行政橫向溝通效率低下等問題，導致項目合規手續審批工作協調難度大、跨越時間長。如何在推進項目建設進度與解決合規問題之間取得平衡，保證修繕與整治改造工程項目不停滯、不爛尾，是項目建設階段最急需解決的難題。
傳統街區整體保護與活化利用的基層治理創新做法
開平市赤坎古鎮是工商繁茂的著名商埠，是海外華僑華人、港澳臺同胞與家鄉溝通聯系的紐帶。鎮內關族與司徒氏兩大宗族數百年來良性競爭，共同發展，在形成了獨特的赤坎宗族文化的同時，還發展了綿延近3公里的騎樓商街。赤坎古鎮不僅風情獨特，而且人杰地靈，英才輩出，孕育出一代僑領司徒美堂，誕生了中國革命戰爭攝影創始人沙飛（原名司徒傳）、首創中國電影的前文化部副部長司徒慧敏、中國有聲電影開拓者關文清、抗日愛國藝人關德興、中國首位手提琴制造者司徒夢巖、著名畫家司徒喬、著名作曲家胡均等數十位享譽藝壇的名家大腕。華僑文化、影視文化、宗族文化，及其衍生的手工藝文化、飲食文化、語言文化、傳統民俗文化等，使赤坎成為獨具魅力的華僑文化特色小鎮。
現存的騎樓大多建于上個世紀二三十年代，由于長期空置無人打理，大量騎樓已處于自然消亡邊緣。2014年，在江門市的指導和推動下，開平市引入戰略投資方，計劃投資66億元，貫徹“保老城再現古鎮輝煌，建新鎮融合產業發展”的開發理念，對赤坎古鎮進行整體保護與活化利用，積極將赤坎古鎮打造成為世界級文化休閑綜合旅游目的地、中國古鎮旗艦旅游項目新地標、華僑文化保護與開發創新示范區和世界華僑華人共同家園，助力江門構建粵港澳大灣區華僑華人文化交流合作重要平臺。
赤坎古鎮項目規劃建設規模龐大，項目紅線范圍土地約1800畝，規劃建設規模面積約75萬平方米，涉及3981戶被征收戶；同步建設新區和交通道路需征地超過4500畝；古鎮內需整體修繕和整治改造的傳統建筑面積近20萬平方米。開平市基于高起點、高標準、高質量的發展理念，先后成立了項目決策機構赤坎古鎮項目指揮部和項目管理機構赤坎古鎮管委會，從全市100多個單位與部門抽調300余名中層骨干人員。自2015年啟動項目征地以來，大力發揚僑鄉敢為人先的改革精神，依法依規、先行先試，從前期的征地征收、土地出讓到建設階段的行政審批與監督管理，配置了大量行政資源，突破了一系列政策性障礙，解決了一系列歷史遺留問題，具體包括以下幾個方面。
破解新舊征地標準銜接、養老保險及時發放、留用地置換三大難題，打造赤坎征地新模式
赤坎古鎮項目土地征收超過4500畝，涉及14個村委會、100余條自然村、村民2萬余人，面廣點多難度大。征收農村集體用地是最早啟動的工作，也是決定項目能否進一步推進的關鍵。征地的法律規范和行政程序已較為成熟，但相對于國有土地上房屋的征收，征收農村集體土地的補償標準較低，而土地又是農民賴以生存的根本。如何有效保障被征地農民的根本利益和長遠生計，是征地工作遇到的最大難點，也是阻礙征地進程的關鍵因素。在市委、市政府的堅強領導下，開平市通過基層改革創新，切實解決征地三大難題，圓滿完成土地征收工作。
第一，兌現承諾，補足征地補償。征地過程中恰逢征地補償標準調整，面臨新舊標準銜接過渡問題，為爭搶時間，政府與農民協商先簽訂同意征地簽名表，暫不填寫合同日期與金額。新標準一經發布，第一時間主動兌現承諾。按照新標準進行補償，雖然較舊標準最多的補償金額增加了近100萬元的征收成本，但有效避免了因征收標準不一造成的群眾問題。
第二，急民所急，參照養老保險標準及時發放經濟補償。因項目用地需求大、征收的土地面積大，超過每年新增建設用地指標，只能安排用地指標分批次上報，因此存在時間差，導致被征地農民簽訂征地合同后養老保障不能及時落實。為及時兌現被征地農民的養老保障待遇，由赤坎鎮牽頭籌措資金，設立赤坎古鎮項目被征地農民養老保險統籌發放專戶，參照現行政策標準，向符合享受被征地農民養老保險待遇的村民發放經濟補償，納入征地成本。
第三，想民所想，鼓勵留用地等值置換。因新增建設用地指標有限、位置選址不佳、經營主體變更、村集體經營能力有限等問題，留用地落實及后續運用一直是項目痛點。開平市通過深入調研、咨詢專家、召開聽證會、與農村集體經濟組織協商，采取不安排留用地、統一使用貨幣補償或物業等值置換等方式進行安置，解決土地指標緊缺、村民開發建設困難問題，讓村民更快享受土地征收和項目發展帶來的收益和回報。
擊破房屋產權證遺失、建筑倒塌滅失等歷史遺留問題，補償方案最大程度向民傾斜，創建赤坎房屋征收樣板
赤坎古鎮項目涉及3981戶被征收戶，征收的建筑面積達55萬平方米，包括但不限于公產、私產、僑產、住宅、騎樓、廠房等類型。大量被征收房屋存在著產權證遺失、報批報建標準變更、建筑滅失倒塌等歷史遺留問題。開平市主動作為，嚴格依照法定程序落實每項工作、每個環節，且在征收過程中不與民爭利，贏得了被征收群眾的支持。項目實現99.5%的房屋征收率，實現了零上訪、零投訴、零搶建，為房屋征收工作提供了經典案例。
第一，解決臨時建筑、未經登記房屋等建筑合法性認定問題。征收涉及無房產證969戶，《不動產登記暫行條例》未對歷史上的無產權證房屋確權、補充登記作出指引。為保障群眾利益，開平市成立了專門工作組，出臺工作方案，對符合認定條件的建筑，認定為合法建筑，同時明確合法建筑只是作為補償或補助的參考依據和協商基礎，不是辦理產權證的依據。
第二，解決騎樓、碉樓等傳統建筑評估標準不明確的問題。征收涉及600多座騎樓建筑群，以一般建筑類型標準進行評估，既不匹配其價值，也不利于保障群眾利益。開平市對這類傳統建筑采取專門認定方法進行征收，分層確定價值，保障群眾利益。
第三，房屋征收補償方案讓利于民，注重細節，全面精準。聘請專業律師團隊、征收顧問團隊，全程指導征收工作，送達被征收人手上的征收補償方案厚達172頁，其中正文24頁，在房屋補償價值、產權調換面積、過渡安置補償等各方面全部向被征收人傾斜，以盡可能高的標準對被征收房屋進行補償，充分保障被征收人權益。
創新傳統街區土地帶房屋的毛地出讓模式，走出赤坎出讓路徑
赤坎古鎮內需整體修繕和整治改造的傳統建筑包含19棟省級文保單位和12棟縣級文保單位。根據有關法規規定，地上文保單位不能進行交易，常規的凈地出讓模式行不通。結合赤坎古鎮的歷史文化內涵與實際發展需要，開平市依法探索科學的出讓方式。
第一，創新土地使用權公開出讓，房屋跟隨土地掛牌轉讓的毛地出讓模式。探索實行土地和房屋一并從土儲中心通過公共資源交易中心平臺出讓。房屋與土地價格分別在出讓底價中進行明晰，房屋所有權與土地使用權一并登記在競得人名下。實現“房屋征收—土地收儲—地上保留房屋登記在土儲中心名下—土地與地上房屋一同出讓”的完整土地一級開發閉環，使得地上的歷史建筑得以更好的保護利用，創新“三舊”改造模式。
第二，破解出讓范圍內文保建筑難題。針對包含文物保護單位的地塊，采取剔除文保建筑及其地塊產權后進行掛牌出讓的模式。針對部分文保建筑的實測面積與產權登記面積存在較大偏差導致土地出讓紅線偏移的問題，采取產權面積變更的方式，將建筑實測面積作為產權面積進行保留，便于投資方編制項目開發建設的規劃設計方案，為后續古鎮土地和房屋的出讓打開通道。
打造傳統街區整體修繕與整治改造工程的合規手續閉環，摸索赤坎報批報建經驗
項目建設規模大、前期工作跨越時間長，土地紅線邊界隨征收進展動態調整并分批呈塊狀出讓，地塊涉及文物保護紅線與建控地帶，毛地上保留約20萬平方米傳統建筑需整體修繕與整治改造，文化旅游業態功能布局隨市場變化動態調整等原因，使得項目從土地并證、規劃報批到修繕設計等各環節的合規手續辦理遇到了種種瓶頸，影響項目的建設進展。開平市委、市政府本著直面困難、改革創新的精神，在法律法規框架內尋找改革創新的最大空間，摸索“赤坎報批報建經驗”。
第一，成立專項工作組，解決多部門的橫向溝通協調管理問題。在赤坎古鎮項目工作指揮部辦公室下面成立項目建設組，項目建設組成員與建設單位和各相關部門開展前期研究溝通，形成初步解決方案。有效的溝通協調有助于形成部門共識，明確工作方向，推動解決赤坎古鎮傳統街區整體修繕和整治改造工程從規劃報批、消防設計審查、質量監督管理、竣工驗收到不動產權變更登記的每一個環節的問題。
第二，踐行項目承諾制改革，實行簡政放權，提高行政審批效率。在赤坎古鎮管委會管轄范圍內先行試點企業投資項目承諾制，探索“先承諾后審、邊建邊批”的管理新模式，同時按照“減少層級，重心下移”“能放則放，應放盡放”的原則，在赤坎古鎮管委會創新設立行政審批局，負責承接先后分兩批委托和下放的43項市直部門行政管理權限事項，實現即報即批，減少審批過程中的對接空耗。
第三，學習先進經驗，因地制宜，完善傳統街區特殊項目的消防規劃設計審查與驗收工作流程。鑒于傳統街區的整體修繕與整治改造缺乏專門的消防管理政策指引，消防報建工作存在難點。開平市主動學習先進經驗，邀請專業技術團隊統籌編制赤坎古鎮項目消防專項設計方案，因地制宜進行針對性設計，從原理上系統提升火災預防和救援能力。同時，加快理順消防審批全流程，解決傳統街區的消防規劃、設計審查以及后續的消防監督管理難題。
第四，工程建設監督管理以目的與結果為導向，由重事前審批向重事中事后監管轉變。傳統建筑難以滿足現行消防、結構安全、綠色節能等方面的規范要求，同時缺乏相應的設計審查規范，市場審查機構難以對有關施工圖紙出具審圖合格證明。開平市秉承施工許可審批以“施工安全”與“質量安全”為監督管理的初衷與導向，采取由重事前審批轉變為重事中事后監管的模式，并強化投資、設計、施工、監理等各參建單位的責任。事中由縣鎮兩級對施工過程中的安全文明與質量安全監督管理，事后聘請第三方專業鑒定機構對房屋修繕和整治改造的結果進行質量安全鑒定，保證傳統建筑在修繕整治改造完成后符合有關功能的安全使用需求。
基層治理創新意義與成果
開平市在“毛地出讓”模式下的傳統街區整體保護與活化利用的基層治理創新做法，是積極尋求文化遺產保護與活化利用的最佳平衡點、探索新時代文化資源向文化生產力轉變的可持續發展之路的鄉村實踐，為全國傳統街區的整體保護與活化利用提供了從法理到認知到實踐的赤坎樣板，為全國城鎮更新和鄉村振興提供鮮活的赤坎模式。
打造高效雙贏的土地征收新模式
一方面，通過政府主動籌集資金、提前繳納養老保險解決百姓之需，貨幣補償、失地農民養老保險和留用地分成等綜合收入使農民年收入增加13.3倍，實現項目發展、農民增收雙贏目的。另一方面，積極探索物業等值置換留用地開發模式，創新解決了實際操作中采取的預征地模式下養老保險及時兌現的問題，貫徹落實了國家保障被征地農民利益的基本要求，建立了被征地農民生活保障的長效機制，有效實現讓利于民、執政為民，對廣東省乃至全國征地工作的開展起到了一定的借鑒作用。
開啟承前啟后的房屋征收新思路
赤坎古鎮項目征收所遇到的問題是全國范圍內權屬種類最齊全、時間跨度最大的行政案例，具備一定的現實意義。赤坎古鎮項目在房屋征收中既保障被征收人利益，又解決產權證遺失、建筑物倒塌等歷史遺留問題的做法，肯定了歷史建筑的經濟價值和開發用途，為未來的活化利用掃清障礙，保障開發者的權益。在依法依規的前提下認定房屋用途，既尊重歷史、公序良俗，又維護被征收人的合法權益，為同類項目提供了赤坎經驗。
探索務實創新的土地出讓新舉措
赤坎的土地帶房屋出讓是廣東省首例采用“土地使用權公開出讓，房屋跟隨土地掛牌轉讓”的毛地出讓模式。該模式充分肯定了華僑建筑的歷史價值和文化價值，使得地上的歷史建筑得以更好地保護利用，為同類歷史建筑、有保留價值的房屋不動產所有權轉移提供了參考借鑒，具有很強的可操作性。這種出讓模式為廣東省“三舊”改造政策的創新和實踐提供了新的案例和樣板。
打造毛地出讓模式下的審批手續新閉環
在操作規范指引缺失的情況下，形成契合地方發展實際、符合傳統街區歷史現狀與建設需求的合規建設閉環，解決了“毛地出讓”模式下關于資源權屬合法性、資源利用合法性向規劃合法性、建設合法性延伸的問題，成功推動傳統建筑從文化遺產真正向文化資產轉化，有效促進優秀文化遺產高質量的活化利用，為廣東省乃至全國其它傳統街區的整體保護與活化利用提供重要借鑒作用，也為社會資本利用鄉村民居推動鄉村振興提供無限可能。
【本文作者為中共廣東省開平市委常委、開平市赤坎古鎮管委會黨工委書記】
責編：程靜靜
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