摘 要:城市群是我國人口集聚和財富創造的主要陣地，是我國經濟增長的主要動力源。但研究顯示，2010年以來，我國城市群的人口聚集度緩慢上升，經濟聚集度下降，經濟發展優勢相對減退，這主要是因為大都市、城市群對流動人口長期缺乏合理管理，導致人力資本積累滯后于物質資本的積累。為此，應積極推進市民化進程，積累更多人力資本，充分發揮城市群要素聚集功能，更好助力國家現代化建設。
關鍵詞:市民化 城市群 人力資本 住房
【中圖分類號】F291.1 【文獻標識碼】A
《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規劃《綱要》）明確指出，“以中心城市和城市群等經濟發展優勢區域為重點，增強經濟和人口承載能力，帶動全國經濟效率整體提升”。研究顯示，2010年以來，我國城市群的人口聚集度緩慢上升，經濟聚集度下降，經濟發展優勢相對減退。出現這種趨勢的根本原因在于戶籍制度改革和市民化進程滯后，形成了中國城市群特有的新二元結構。
新二元結構是指在城市群的中心城市普遍存在發達的中心城區和欠發達的都市邊緣區的局面下，出現了擁有城市權利并具有相對較高創新創造能力的戶籍人口和缺乏城市權利并具有相對較低創新創造能力的非戶籍常住人口（下稱“新市民”）并存的現象。新二元結構的廣泛存在制約了中心城市的發展，制約了城市群的整體現代化進程。直面中心城市新二元結構問題，推進市民化進程，是新時代激發城市群創新活力、實現城市群高質量發展的關鍵舉措。
城市群已經成為我國人口集聚和經濟增長的主要動力源
“十四五”規劃《綱要》提及三類城市群的空間布局和戰略規劃：優化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，發展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣等城市群，培育發展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州—西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。規劃中的5個“優化提升”的城市群具有全國性意義，是我國跨省遠距離流動人口聚集和中心城市經濟功能發揮的主要陣地，我們稱其為“國家城市群”；5個“發展壯大”的城市群具有區域性意義，是我國區域性跨省流動人口聚集和就業的重要載體，我們稱其為“區域城市群”；最后9個“培育發展”的城市群主要是省內經濟中心，吸引省內人口聚集和發展，我們稱其為“省域城市群”。其中，遼中南城市群因其具有聚集東北地區人口的作用，本文將其劃入區域性城市群一類。
在三類城市群中，國家城市群占絕對優勢，綜合各省2010年、2015年、2018年的統計年鑒數據計算，2018年國家城市群吸引了全國近40%的常住人口，創造了全國53.68%的GDP，2010年—2018年全國53.24%的經濟增長和65.60%的人口增長發生在國家城市群。2018年，區域城市群大約貢獻不足全國1/3的GDP，承載了約1/3的人口；省域城市群貢獻了近10%的經濟，常住人口占全國總人口的9.69%。可見，城市群已經是我國人口集聚和財富創造的主要陣地，是我國經濟增長的主要動力源。
城市群發展優勢在相對減退
我國19個城市群總體經濟實力占全國比重持續緩慢下降。2018年，區域城市群和省域城市群人均GDP低于全國平均值，城市群發展優勢在相對減退。
城市群人口比例微弱上升，經濟貢獻持續緩慢下降
表1顯示了2010年、2015年和2018年各類城市群GDP和常住人口占全國比重。可以看出，第一，人口聚集優勢逐步減弱。從2010年到2018年，19個城市群合計常住人口占全國人口的比重微弱上升。其中僅有國家城市群的人口數據從2010年—2015年—2018年持續緩慢上升，但上升勢頭也在減緩；區域城市群2010年—2015年常住人口所占比重上升，2015年—2018年轉為下降；省域城市群占全國人口比重2010年—2015年—2018年持續緩慢下降。第二，經濟優勢已經呈現出明顯的減退趨勢。從2010到2018年，全國城市群合計以及區域、省域城市群創造GDP占全國的比重無一例外全部處于持續下降之中，僅有國家城市群創造GDP占全國比重在2010年—2015年有所上升，但2015年—2018年也轉為下降。
區域城市群和省域城市群人均GDP低于全國平均水平
圖1展示了2010年、2015年和2018年各類城市群人均GDP數值的變化。2010年，三類城市群的人均GDP都高于全國平均水平，但是到了2018年，只有國家城市群高于全國平均水平。國家城市群人均GDP由2010年高于全國平均值41%下降到2018年的高于34%。2015年區域城市群人均GDP已經低于全國水平，2018年區域城市群和省域城市群發展水平都低于全國平均水平。
國家城市群發展優勢也逐步減弱
圖1還顯露出以下兩個問題：第一，城市群之間差異拉大，城市群的發展優勢進一步向國家城市群聚集。國家城市群與區域城市群人均GDP的絕對差距由2010年的12691元擴大到2018年的29500元，同時期，區域城市群人均GDP占國家城市群人均GDP的比重由70.87%下降到66.52%；國家城市群與省域城市群人均GDP的絕對差距由2010年的8833元擴大到2018年的26670元，同時期，省域城市群人均GDP占國家城市群人均GDP的比重由79.73%下降到69.74%。
第二，國家城市群的發展優勢也在相對減退。與非城市群地區相比，國家城市群發展優勢減退速度明顯，2010年國家城市群人均GDP是非城市群地區的7.65倍，然而到了2018年該數據下降為3.01倍。而且，2010年—2018年，非城市群地區人均GDP上升的速度快于城市群地區。
城市群與非城市群地區發展差異縮小，一方面顯示十八大以來鄉村振興戰略取得顯著成效，非城市群地區人均GDP增速加快；另一方面也反映出城市群地區整體發展乏力的新問題和新趨勢，特別是國家城市群也呈現動力不足的趨勢，值得重視。
人力資本積累滯后是城市群發展乏力的根本原因
我國市民化水平整體不理想限制了人力資本積累
在本研究中，我們以中國人民大學中國綜合社會調查數據庫（簡稱CGSS）數據為來源，以公共服務、住房、社區參與、社會交往、身份認同、市民化意愿、家庭化流動以及就業為主要指標，測算了2014年和2016年的市民化水平，結果顯示我國市民化水平整體不理想，特別是被測算的8個特大城市2016年雖有上升，但依然沒有達到標準。（圖2）
人力資本積累緩慢致使城市群發展動力不足
習近平總書記指出：“產業和人口向優勢區域集中，形成以城市群為主要形態的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升，這是經濟規律。”
長期以來我國城市群作為全國人口遷移的目的地，聚集了大量的新增常住人口，但是由于流動人口市民化滯后，進入城市的新市民在居住生活條件和上升發展空間上還有較多訴求，從而導致城市群的人力資本積累緩慢，新市民的潛能遠遠沒有得到充分培育和發揮，人口聚集沒有帶來相應的創造力的同步聚集，導致2010年以來城市群整體對全國經濟貢獻率的增長水平低于人口聚集的增長速率。
經濟學原理告訴我們，第一，工業化中期是一個國家經濟的高速增長期，經濟的持續高速增長可以將一個國家送達工業化彼岸，同時跨越中等收入陷阱，走向發達國家，這是由產業的技術經濟特性決定的。第二，到了工業化中期，物質資本投資邊際效益遞減，人力資本投資邊際效率遞增。人力資本積累成為工業化中期以后國家實現經濟持續增長、跨越中等收入陷阱的根本動能。
當前，中國正處于工業化的中期階段，經濟增速出現了一定程度的下滑，一個很重要的原因在于大都市、城市群對流動人口長期不合理管理，導致人力資本積累滯后于物質資本的積累。而在先進制造業和現代服務業的發展缺乏最為關鍵的人力資本要素的情況下，規模巨大的富有創新能力的企業家群體和高質量的就業隊伍自然難以形成。因此，積極推進市民化進程，積累人力資本，是更好發揮城市群要素聚集功能，助力國家實現現代化的必由之路。
以“在一起指數”和“可支付健康住房覆蓋率”為抓手，積極推進市民化進程，積累人力資本，培育城市群發展新動能
“十四五”規劃《綱要》提出加快農業轉移人口市民化的兩大舉措：一是深化戶籍制度改革，二是完善中央對地方的財政轉移支付、土地指標配給、教師醫生等公共服務人員編制與常住人口掛鉤機制，增加對流動人口多的城市的資源分配。在此基礎上，我們認為，應該放棄單一的戶籍人口城鎮化率考核指標，代替以“在一起指數”和“可支付健康住房覆蓋率”指標，力爭2035年全面實現市民化，為國家現代化奠定社會基礎。
應放棄將戶籍人口城鎮化率作為唯一的考核指標
從現實來看，單一地以戶籍人口城鎮化率作為城市化質量指標，是不客觀、不合理、不可行的。
第一，不客觀。一方面，戶籍人口城鎮化率不能完全反映城市化質量。戶籍人口與非戶籍常住人口最大的差別是城市權利，核心是享受基本公共服務的權利。在我國非戶籍人口中，有一部分高收入群體，已經通過各種方式獲得城市基本公共服務，中小城市及縣城近郊的鄉村居民，也可以享受城市的公共服務。因此，戶籍人口城鎮化率存在低估實際享受城市公共服務人口比重的傾向；另一方面，許多城市雖然降低了戶籍門檻，廢除了戶口的積分制，卻筑起了其他基本公共服務的門檻，比如子女入學的積分制，在這些地方，又存在戶籍人口城鎮化率高估實際享受城市公共服務人口比重的傾向。但目前對這兩類傾向都缺乏統計，因此，以戶籍人口城鎮化率反映非戶籍人口的城市權利存在失真的可能性。
第二，不合理。當前關于戶籍制度改革的研究存在很大誤區，該領域一些研究脫離了非戶籍人口更好享受公共服務的目標，研究重點偏向于如何改革積分制，將積分制設置得更加精細，但是卻沒有從根本上考慮如何改變“有錢”“有才”和“有證”的傾向，使得戶籍改革脫離了公平公正的基本原則，加上落戶名額限制，各特大城市戶籍制度改革形式主義盛行。
第三，不可行。我國客觀上還存在很大的城鄉差距，一些發達城市的低保遠遠高于許多鄉村居民年均可支配收入。比如深圳市2020年低保標準是月收入1250元，折成年收入15000元，該收入水平高于2019年13個省（自治區）公布的農村居民人均可支配收入。如果深圳完全放開戶口，這些鄉村居民進入深圳并享受低保，可能會導致深圳政府的社會保障資金運行管理系統陷入癱瘓。
綜上所述，我國不宜以單一的戶籍人口城鎮化率作為城鎮化質量的考核指標，建議替代為“在一起指數”和“可支付健康住房覆蓋率（套房率）”兩個指標。
“在一起指數”可成為我國考核市民化率的重要指標
“在一起指數”是指新市民中義務教育階段子女與父母在一起的比重*。作者通過大量調查發現，新市民對于“美好生活”的第一需求是子女教育，第二需求是可支付住房。
新市民子女教育是關乎中國下一代的基礎性、戰略性問題。《中華人民共和國義務教育法》明確規定，“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件”。但是在現實中，新市民子女在流入地接受基礎教育卻困難重重，我們的研究顯示，全國“在一起指數”剛剛過半。（見圖3）
“少年強則國強。”建議使全國平均“在一起指數”在“十四五”時期上升10個百分點，“十五五”時期再上升10個百分點，達到70%。上海等超大城市應該成為全國“善治”的樣板。
“可支付健康住房覆蓋率”應是反映市民化率的基礎性指標
“住有所居”是新市民對美好生活的另一大訴求。發達城市“住房難”的群體不僅是新市民，還有大量有戶口的年輕人。當前解決發達城市“住房難”問題的兩個核心策略，即政府提供公共住房和利用集體建設用地建設租賃住房，但還是難以在短期內滿足巨大規模新市民和年輕人的住房需求，在規劃、建設方面也存在一系列難題。我們對北京、廣州、深圳開展了為期6年的跟蹤研究，發現當前60%的新市民和年輕人居住在發達城市邊緣區的城中村區域，未來可以通過城中村更新，用市場的力量為新市民和年輕人提供“可支付健康住房”。
第一，可支付健康住房是指住房人可以買得起或者租得起的健康住房。“可支付住房”是經濟學術語，是國際通行的住房規劃指標。買得起是指房屋總售價在購房人家庭年收入的6—8倍以內，租得起是指房屋月租金低于住房人家庭月收入的25—30%。健康住房是德國在十九世紀八十年代提出的概念，是指住房為包含有獨立衛生設施和廚房，能夠滿足家庭私密生活的套間。
第二，為新市民和年輕人提供可支付健康住房“二二四二”的供給框架。我們通過廣州和北京市海淀區的問卷調查和數據分析，參照國際標準進行測算，論證了大城市可使用“二二四二”的新市民可支付住房供給方案：20%高收入新市民在市場上自行購買或租賃住房；20%中低收入單身新市民居住在企業或開發區的職工宿舍；40%中低收入者通過包容性城中村更新獲得合法可支付健康住房；20%最低收入者依賴政府的公共住房，從而最大限度降低特大城市實現市民化的公共成本。如果城中村更新提供的租賃住房供給充裕，政府對最后的20%最低收入者可以轉向“補人頭”，節約公共住房建設空間。
第三，創新包容性城中村更新模式，為新市民和年輕人提供可支付健康住房。城中村更新的重要內容是補償本地村民的原有住房。在市場化更新模式下，補償村民住房的方法是在新的社區為其提供與原合法住房面積等同的住房。而由于很多城中村出租住房面積大、租金高，新市民和年輕人租不起，只能向郊外更遠處村莊搬遷，形成新的城中村。這樣的城中村更新模式我們稱之為“排斥性更新”。排斥性更新有三大問題：一是把新市民和年輕人趕到更加邊緣的村莊，通勤距離遠，生活品質下降；二是本地居民出租住房空置或者群租，造成住房浪費或者社會安全隱患；三是城市外圍不斷出現新的城中村，導致城中村更新與城中村再生并存，城中村更新永無止境，甚至在城市外圍形成“城中村環”。
“城中村環”所在地區都具有“三低兩高”共性特征：土地利用效率低，居民收入低，產業的技術水平低，犯罪率高和違法建設率高。落后的城中村環與發達的中心城市之間形成顯著的二元結構，我們稱之為新二元結構。新二元結構是我國城市群中心城市治理的頑疾，是實現城市群整體現代化和經濟社會高質量發展的空間障礙。
“城中村環”的客觀存在呼喚對我國傳統的排斥性城中村更新模式進行全面系統的反思，建構“包容性城中村更新方案”。其核心內容是將新市民和年輕人可支付健康住房供給納入城中村更新規劃設計之中。以廣州為例，具體的方法是根據新市民的住房可支付能力，將農民出租的130—180平方米住房，規劃設計為30—60平方米的小面積健康住房。這樣，通過城中村更新，一戶本地居民可以為3—6戶新市民家庭提供可支付健康住房。
可以說，包容性城中村更新是一個帕累托改進：新市民全面實現住有所居，同步對城中村再生釜底抽薪；本地原住民獲得可持續的資產性收入；解決所有新市民住房難題卻不需要新增土地，不新增建筑面積，實現最大限度的土地集約利用；政府負擔的公共住房成本降到最低程度。
以包容性城中村更新為基礎，通過如下“七化”，有助于更全面地推進市民化：可支付健康住房市場化；遷移人口家庭化（提高“在一起指數”）；家庭生活社區化；以社區常住人口為基數規劃建設公共服務設施實現基本公共服務均等化；社區治理民主化；人力資源資本化；新市民中等收入化。
市民化的過程就是我國城市群人力資本積累的過程。通過上述“七化”，新市民將整體進入中等收入階層，有助于破解發達城市的新二元結構，為城市群發展實現技術進步、產業結構升級、創造財富能力提升和經濟可持續發展準備高素質就業隊伍，奠定良好社會基礎，徹底扭轉城市群增長優勢減弱趨勢，使城市群真正成為國家高質量發展的重要動力源，更好發揮推動國家現代化的主陣地作用。
（*注：“在一起指數”由“新公民計劃”組織的魏佳羽先生在其報告“流動人口子女教育現狀”中率先提出。）
【本文作者為中國人民大學公共管理學院教授；本文受國家社會科學基金重大項目“新時代非戶籍人口市民化的系統解決方案研究”（項目編號：18ZDA082）資助；中國人民大學公共管理學院博士研究生唐一可輔助整理了文章的部分圖表】
責編：羅 婷
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