摘 要：從根本上講， 基層治理現代化即在基層治理過程中堅持中國共產黨的領導并踐行民主、科學、法治理念。 生態環境是一種特殊的公共產品， 生態建設是一個復雜的利益場域， 推進鄉村生態振興必須堅持和踐行民主化、 科學化、 法治化原則。 基層治理現代化與鄉村生態振興之間存在多種 “天然的契合”， 將二者統籌起來加以考量， 有利于加快形成 “互嵌式發展、 體系化推進” 新格局， 從而實現雙促共贏的目標。
關鍵詞：鄉村生態振興； 基層治理民主化； 基層治理科學化； 基層治理法治化； 互嵌式發展
中圖分類號： F323．8
文獻標識碼： A
引 言
黨的十八屆三中全會審議并通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，自此，我國不斷加快推進國家治理體系和治理能力現代化的步伐。國家治理現代化是一個復雜的系統工程，需要在不同層面進行長期不懈、齊心協力的探索。其中，基層是政策落地的最終場域，是政府、社會、市場間互動最為直接、最為頻密的界面，是利益訴求最為多元且創新需求更為迫切的基礎單元。基層治理中，中國共產黨始終起著決定性作用，基層黨組織成為第一推動力。基層治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化不可或缺的重要板塊，事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉基層和諧穩定。新時代推進基層治理現代化，就是要基于基層治理的現實特征和歷史方位，改革和完善基層治理的體制機制，推動形成基層政府與基層社會主體共建共治共享的社會治理格局和良好社會秩序。［1］基層治理現代化宏觀上涉及理念、精神和原則等層面的問題，中觀上涉及制度、體制機制、政策等層面的問題，微觀上涉及治理主體、治理工具、治理方式等層面的問題。理念是更深層、最基礎的東西，不但決定著制度、體制機制的架構設計，而且影響到治理主體、工具和方式的選擇與組合。因此，學界普遍認為，民主化、科學化、法治化是基層治理現代化理念的核心構件。
黨的十九大報告提出，農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。2018年1月2日發布的《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（以下簡稱《戰略意見》）不但提出要協調推進鄉村經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設，而且強調要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的要求全面推進鄉村振興。2018年2月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》（以下簡稱《行動方案》），強調改善農村人居環境、建設美麗宜居鄉村是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧。2018年9月26日，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》（以下簡稱《戰略規劃》），強調要牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，統籌山水林田湖草系統治理，加快轉變生產生活方式，推動鄉村生態振興，建設生活環境整潔優美、生態系統穩定健康、人與自然和諧共生的生態宜居美麗鄉村。《戰略規劃》同時提出，到2022年，農村人居環境顯著改善，生態宜居的美麗鄉村建設扎實推進；到2035年，農村生態環境根本好轉，生態宜居的美麗鄉村基本實現；到2050年，農業強、農村美、農民富全面實現。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》將鄉村生態環境整治作為“十四五”時期將要實施的鄉村建設行動之一。
鄉村生態振興的一條重要標準是“治理有效”。也就是說，鄉村振興與基層治理是一體兩面，二者應“雙促進”“兩不誤”，共同構建“互嵌式發展、體系化推進”的大格局。
一、基層治理民主化與鄉村生態振興的互嵌
基層治理現代化是一個堅持和踐行民主理念的過程。古往今來，關于“民主”的定義版本眾多。英國政治學家安德魯·海伍德甚至發出這樣的感嘆：“在公共事務的世界里，民主大概是最為混亂、最讓人困惑的詞匯”。［2］西文里的民主一詞由希臘文demos（人民或公民）和cracy（公共權威或統治）組成，意為統治歸于人民或人民主權。［3］這種發源于古希臘的政治體制至少包含二個核心元素：公民的權利保障、多數決定的權力組成和運行原則。其中，公民的權利保障是基礎性元素，是“大廈的地基”；多數決定的權力組成和運行原則則是形式性元素，其存續性和有效性由“大廈的地基”決定。［4］按此標準，判斷基層治理民主化的依據是基層治理中人民主權是否得到保障和實現，即相關利益主體的基本權利是否得到保障、表決環節中是否施行了多數決定原則或者采取了其他民主形式。
生態環境作為一種特殊的公共產品，具有吸引各級各類相關利益主體參與的先天優勢。而且，在生態建設這個復雜的利益場域中，多元主體的有序有效參與顯得尤為重要，故需把握不同利益主體的訴求并加以統籌和平衡。可見，基層治理民主化與鄉村生態振興之間存在一種“天然的契合”。在我國，解決好農民的參與權問題，最大限度地調動農民的積極性、主動性和創造性，是統籌推進基層治理現代化和鄉村生態振興最合適的切入點。正因如此，無論基層治理現代化還是鄉村生態振興都將“堅持農民主體地位”作為基本工作原則，這就需要構建一個環環相扣的邏輯和實踐鏈條：一是通過黨的領導、政府管理服務與群眾參與之間的無縫銜接來規范農民參與的積極性；二是通過引導農民參與同自身利益密切相關的項目和事務來激發其參與的積極性；三是通過創建嵌入基層治理結構的穩定化、長效化平臺來培育農民參與的積極性；四是通過制定和實施剛性制度來保護農民參與的積極性；五是通過及時有效地反饋農民的訴求或建議來鞏固農民參與的積極性。［5］從西方發達國家的鄉村生態建設實踐來看，鞏固農民的積極性、主動性和創造性還需解決好其持續深度參與的問題，為此需要逐步實現從活動式（運動式）參與模式向合同式參與模式、個體參與模式向聯合參與模式、從有熱情參與到有能力參與以及從強調平等參與權向強調權責對等統一的轉變。英國的“鄉村管家”計劃較好地貫徹了上述原則，對于我國推進基層治理民主化與鄉村生態振興互嵌式發展具有一定的參考價值。
英國“鄉村管家”計劃于2014年發起，旨在將農場主、林場主和土地經營者組織起來，合力改善當地的自然環境，提高鄉村景觀規模化程度和鄉村治理的專業化水平。計劃包含一個“鄉村管家”專項基金，用于支持個人或組織擔任協調人。來自農場、林場的個體或組織以及具有土地管理經驗和技能的社會服務機構均可申請擔任協調人。協調人的職責主要有：為培育項目成員間的合作關系創造條件、為項目成員提供技術服務、代表項目成員處理與地方政府的關系、向“自然的英格蘭”①報告項目進展情況等。申請“鄉村管家”基金的基本條件是：土地合計面積達到2000公頃以上、項目涵蓋4位以上的相鄰農場主或林場主。需要注意的是，公共機構類土地經營者不能單獨申請資助，但可與符合條件的農場主或林場主共同提出申請。申請工作由協調人牽頭辦理，具體申報程序為：首先，“自然的英格蘭”對申報者的資質是否達標進行首輪審核；其次，“自然的英格蘭”與環境、林業部門組成評審小組，對申報者的既有經驗、將專業知識轉化為技能的能力、協作計劃的新穎程度等進行評估打分；最后，得分高者獲得資助，資助期限為三年。專項基金資助標準為：項目成員為4戶的，每年合計1．2萬英鎊；項目成員為10戶以上的，每年合計1．5萬英鎊；項目成員80戶以上的，每年合計5萬英鎊。資助資金由協調人代表項目成員接收，僅限用于以下四個方面：一是直接項目資金，即將知識轉化為技能的費用，包括教育培訓費用；二是運行①“自然的英格蘭”系英國環境、食品和鄉村事務部下屬的非政府公共機構，創建于2006年。該機構現有員工2000多人，年度工作經費預算將近2億英鎊，主要職能為保護和改善英格蘭的自然環境（包括改善和保護其土地、動物、植物、淡水和海洋環境），引導和幫助人們享受、理解和進入自然環境，資助方向包括健康的自然環境、安全的自然環境、享受自然環境以及可持續利用自然環境等。成本，即維持成員間正常協作關系的費用；三是協調人的工資，協調人按照協議約定比例提取；四是保險金和補償金。一旦簽訂協議，協調人必須帶領項目成員履行共同照料鄉村環境的職責，全力保持鄉村特色，包括保護或重建野生動物的棲居地、進行林地再造、建立防洪堤壩、防止水體污染等。
二、基層治理科學化與鄉村生態振興的互嵌
基層治理現代化是一個堅持和踐行科學理念的過程。堅持和踐行科學理念主要涉及兩個層面的問題：一是科學技術的應用。用好以互聯網、大數據、人工智能等為代表的新一代信息技術，切實發揮其保障各級各類相關利益主體權利和提高治理效能的作用，有助于推動基層治理現代化。二是科學思維的貫徹。就馬克思主義者而言，貫徹科學思維就是在實際工作中自覺堅持和運用辯證唯物主義和歷史唯物主義的世界觀和方法論，處理好形式與內容、現象與本質、原因與結果、內因與外因、偶然與必然、可能與現實、個性與共性、個體與整體、局部與全局、近期與遠期、投入與產出等多對關系。
加強對鄉村生態的整體保護，加快對鄉村生態服務功能及其價值的全面提升，無不需要運用科學技術和貫徹科學思維。可見，基層治理科學化與鄉村生態振興之間存在“天然的契合”。要實現基層治理科學化與鄉村生態振興的互嵌式發展需注意以下兩個問題：第一，科學并非萬能的，要善用科學技術。大量事實表明，科學并不能解決所有問題，相反可能會導致短期內難以察覺的負面效應。如美國自20世紀60年代起在第三世界國家高調發起“綠色革命”，大力推廣農作物擇優育種等高科技農業，結果是在糧食產量大幅增加的同時，農村的經濟、政治、社會和生態可持續發展卻面臨著農作物品種數量顯著減少導致農作物抗災能力減弱，農作物對水分、化肥和農藥的需求急劇增加導致資源加速耗竭和環境加速惡化，農村經濟關系生變而引發地方乃至全國政治不穩等一系列危機。科學勝利了，資本勝利了，生態環境卻被犧牲掉了。［6］這一教訓告訴我們，在鄉村生態保護、修復和開發過程中運用科學技術時需將可能導致的各種負面效應和次生災害充分考慮進去并研究制定有效的應對方案。第二，貫徹科學思維應重點處理好“五對關系”。一是目的與手段的關系。在制定推動鄉村自然資本轉化為經濟資本的工作方案時，首先要考慮的是如何避免破壞生態環境，而不是如何快速實現經濟利益的最大化，這不僅關系到資源轉化的可持續問題，而且關系到人類生存與活動空間的可持續問題。二是經濟手段與其他手段的關系。要超越物質主義，善于多管齊下，充分發揮非物質、非經濟手段和方式的作用；自覺踐行“堅持黨管農村工作”的原則，為鄉村生態振興提供堅強有力的政治保障；認真踐行“堅持農民主體地位”的原則，為鄉村生態振興提供量足質優的人才支撐。三是生態建設內部的關系。要統籌部署并協調推進保護類、修復類、涵養類、開發類等各種類型的生態項目，不能只重視轉化潛質較高的自然資源，輕視或忽視經濟效益較差的生態項目。四是投入與產出的關系。要科學計算經濟投入產出比，即便是在資金投入有保障的情況下也要積極探索“花小錢辦大事”的路徑和辦法，堅決杜絕浪費資金和貪污腐敗行為；合理規劃生態效益和其他效益的協同合作項目，力爭通過推進鄉村生態振興撬動其他領域的工作。五是鄉村生態建設與城市生態建設的關系。要強化鄉村意識，避免鄉村復制城市的傾向。在生活垃圾收運處置等鄉村生態整治工作中積極探索符合鄉村實際的治理方式和手段；在鄉村生態修復和建設中保護好鄉村的原有自然風光、建筑風貌和村落格局，把民族民間文化元素融入其中，重塑詩意閑適的人文環境和田綠草青的居住環境，重現原生田園風光和原本鄉情鄉愁。［7］要強化城鄉融合意識，防止將城鄉割裂開來或對立起來。全面推進鄉村振興既不等于否定城市價值，也不等于棄用城市元素，而是要積極探索城鄉融合發展的有效路徑，以鄉村生態振興為抓手推動城鄉互動，以城鄉互動為管道提升鄉村生態振興速度和品質。英國“全國步道網絡”計劃較好地貫徹了城鄉融合發展以及通過鄉村生態建設撬動地方經濟、政治、社會和文化等多重效益的原則，對于我國推進基層治理科學化與鄉村生態振興的互嵌式發展具有一定的參考價值。
英國步道是指貫穿于英格蘭、威爾士和蘇格蘭美麗郊區的遠距離步行道、自行車道和馬道。早在20 世紀初，英國就開始流行鄉村步行活動。第二次世界大戰結束后，英國正式啟動鄉村步道建設工程，其目的在于吸引城市居民融入自然，開展戶外活動并增進其健康；保障城市居民享受鄉村生活的基本福利；激發當地居民熱愛鄉村之情；帶動地方經濟發展和培育鄉村經濟新的增長點；提振國家形象，讓英國步道成為“皇冠上的鉆石”。自第一條英國步道于1965年誕生以來，截至目前全英已建成總距離長達約9000公里的步道，形成了一個由15條步道構成的龐大的“全國步道網絡”。可以說，英國“全國步道網絡”計劃取得了巨大成功，越來越多的城市居民借助步道融入自然，享受鄉村生活；越來越多的鄉村和地方政府從中受益；“步道走廊”沿線的景點、自然生態和歷史特征得到了更好的保護和修復，越來越多的享譽國內外的美麗鄉村隨之涌現，形成了一個城鄉元素雙向交流、融合發展的多贏局面；越來越多的企業、社會組織、社區和城鄉居民參與到管理步道、保護沿途景觀的工作中，與政府相關機構組成了“地方步道伙伴聯盟”，政府、企業、社會等利益主體跨界合作的局面為之一新。
三、基層治理法治化與鄉村生態振興的互嵌
基層治理現代化是一個堅持和踐行法治理念的過程。實際上，現代法治是現代國家治理的基本方式，二者之間存在密切的邏輯聯結，唯有前者為后者注入秩序、公正、人權、效率、和諧等基本價值，才能實現國家治理的現代化以及法治本身的現代化。［8］新時代，推進國家治理法治化已然成為我國社會各界的共識和關切。基層治理法治化作為國家治理法治化的一項重要內容，在推進過程中除了要將法治理念、法治精神、法治原則以及建基于其上的法治方法貫穿到各項具體工作中，還要在治理體系法治化和治理能力法治化上下大力氣。就治理體系法治化而言，為了推進鄉村振興戰略的實施，發揮鄉村在保障糧食等農產品供給、保護生態和環境、傳承發展中華優秀傳統文化等方面的特有功能，2020年6月22日，
《中華人民共和國鄉村振興促進法（草案）》（以下簡稱《促進法（草案）》）在中國人大網公布向社會公眾
征求意見。2020年12月22日，全國人大常委會第十九次會議對該草案進行了初次審議。就治理能力法治化而言，中央亦作出了周密部署：《戰略意見》強調各級黨委和政府在實施戰略過程中要切實增強法治思維，堅持依法行政原則，充分發揮法律手段在鄉村各項工作中的作用；《戰略規劃》強調要不斷創新宣傳教育方式，切實提高農民法治素養，引導農民依法依規參與鄉村振興戰略的實施。
鄉村自然資源不僅包括集體所有制和國家所有制兩種類型，而且涉及所有權、使用權、經營權、處置權、收益權等多種權益的分離和統一，尤其需要借助法律手段來厘清和宣示各種相關利益主體的權責邊界，以更好地保護公共利益和平衡個體利益。而且，法律手段在生態治理中的運用勢必會助推法治理念在其他領域的踐行，進而推動基層治理法治化的擴面。可見，基層治理法治化與鄉村生態振興之間存在“天然的契合”。近年來，我國基層黨政干部依法行政意識顯著增強，農民依法辦事意識逐步提升，但在實踐中還存在法條“疏而有漏”、可操作性不強、執法不嚴等問題，如何引導農民樹立鄉村生態保護意識、提高鄉村生態保護成效、明晰和優化政社關系，以促進基層治理法治化與鄉村生態振興的互嵌式發展，已成為當前亟待解決的課題。在此方面，英國“鄉村籬笆計劃”堪稱運用法治手段保護自然環境和鄉村特色的范本。
英國“鄉村籬笆計劃”于1997年發起，旨在防止隨意移除灌木籬笆和破壞自然生態及鄉村傳統景觀的行為，具體內容包括：第一，凡是符合以下任何一個條件的灌木籬笆均須得到保護———連續長度20米以上的灌木籬笆，需要注意的是，如果籬笆連續長度不到20米但其兩頭很快將與相鄰籬笆連成一線也在不應移除之列；灌木籬笆所在地點涉及農田、林地、皇家用地、自然保護區和科學研究區；灌木籬笆具有一定“份量”，籬笆“有年頭”（存活時間30年以上）、有歷史紀念意義、其中有需要保護的物種等也在此范圍內。第二，申請移除灌木籬笆必須履行嚴格程序，操作流程主要包括———需要移除籬笆的業主向地方政府的計劃部門或國家公園管理部門等相關機構提出申請，提交自己的身份證明、籬笆存活時間低于30年的證明、一定繪制比例的籬笆地圖并陳述移除籬笆的原因。受理部門接到申請后會商教區委員會，在42天內回復申請人，若申請人在42天之內未收到回復可自行移除籬笆；若申請人在接到可移除通知后的兩年內沒有移除籬笆，該移除通知作廢，此后若想移除籬笆需重新提出申請；若籬笆擋住了農田和林地的唯一出口（包括緊急出口）或影響了電纜設備的安置或因防治病蟲災害等原因則無需申請即可實施移除。第三，移除灌木籬笆過程中需注意以下問題———保護好籬笆中的鳥巢；保護好籬笆中包含的納入保護品種的樹木并登記好品種數目，查驗自己是否有砍伐證等。第四，違反規定自行移除灌木籬笆者將受到懲處———非法移除者將受到最高5000英鎊的罰款處罰，情節特別嚴重者（如侵害了皇家球場）則將面臨“上不封頂”的處罰。公眾若發現自己身邊有人違反了灌木籬笆移除的相關規定，可向地方警察局或鄉村自治機構或“自然的英格蘭”舉報并提供相關證據。
2020年9月17日，習近平總書記在基層代表座談會上的講話中強調：“‘十四五’時期，要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫。”2020年12月20日，習近平總書記在中央農村工作會議上強調，要“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，并舉全黨全社會之力推動鄉村振興，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足”。要達成這些目標，需加快基層治理現代化與鄉村生態振興互嵌式發展的步伐。二者之間的互嵌表現為：鄉村生態建設應堅持貫徹和踐行民主、科學、法治理念，這意味著鄉村生態建設要擔承更多推進基層治理現代化的重任。實踐中除了要自覺踐行“堅持黨管農村工作”的原則外，還需牢固樹立和強化“互嵌”意識，以鄉村生態建設為切入點，全面推進基層治理民主化、科學化和法治化，從而實現“創新鄉村治理方式，提高鄉村善治水平”［9］的發展目標。
（作者為中國社會科學院政治學研究所國家治理研究室主任，副研究員）
【注： 本文系國家社科基金項目“扶貧領域腐敗問題及治理研究”（項目編號：17BZZ087）的階段性成果】
【參考文獻】
［1］ 楊弘．新時代推進中國基層治理現代化的著力點［N］．光明日報，2018－02－08（15）．
［2］（英）安德魯·海伍德．政治學（第二版）［M］．張立鵬譯．北京：中國人民出版社，2010．
［3］ 王紹光．民主四講［M］．北京：生活·讀書·新知三聯書店，2008．
［4］房寧．民主的中國經驗［M］．北京：中國社會科學出版社，2013．
［5］王紅艷．社會管理創新與社區治理的群眾參與［J］．重慶社會科學，2011，（8）．
［6］馬格林．農民、種子商和科學家：農業體系與知識體系［A］．載許寶強，汪暉．發展的幻象［M］．北京：中央編譯出版社，
2003．
［7］鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）［N］．人民日報，2018－09－27（01）．
［8］張文顯．法治與國家治理現代化［J］．中國法學，2014，（4）．
［9］習近平在中央農村工作會議上強調堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重促進農業高質高效鄉村宜居宜業農民富裕富足［N］．人民日報，2020－12－30（01）．
