【摘要】檢視世界銀行發布的《營商環境報告》和《中國優化營商環境的成功經驗——改革驅動力與未來改革機遇》專題報告可知，我國依循其評估指標開展了一系列具有針對性的立法、執法和司法活動，一定程度上優化了我國的法治營商環境。但由于我國的部分法治實踐與世界銀行的評估指標不完全對標，因此我國在《2020年營商環境報告》中的排名仍不夠理想。世界銀行的指標體系存在普適性和差異性，我國應該兼容并包地對待這些評估指標，以包容性治理推進法治營商環境的優化，參與世界銀行評估指標的進一步完善，使其更加科學、普遍地適用于包括我國在內的世界各經濟體，推動世界經濟在人類命運共同體理念下的包容性治理。

【關鍵詞】法治營商環境  普適性  差異性  包容性    

【中圖分類號】DF41    【文獻標識碼】A

2020年7月，世界銀行根據歷年的《營商環境報告》，發布了《中國優化營商環境的成功經驗——改革驅動力與未來改革機遇》（下文簡稱《中國優化營商環境的成功經驗》）的專題報告。上述報告針對我國和其他經濟體有關營商環境的法治狀況進行了分項評估，由報告可見，我國法治營商環境有了較大幅度的改善，由2013年的第96位大幅提高到2019年的第31位，多個指標分數上升明顯，取得較高排名。然而，在法治營商環境指數上，我國與一些發達經濟體仍有較大的差距。報告中的我國營商環境指數為77.9分，而丹麥對應指數為85.3分，相差7.4分之多，一些分項指標上我國與發達國家的差距更為明顯?？傮w看來，從2018年到2019年，我國法治營商環境確實得到了一定程度的優化和改善，但仍有較大的優化空間。

問題判別：高分指標和低分指標的成因剖析

如上所述，我國營商環境報告中的高分指標和低分指標在一定程度上比較客觀地反映了我國法治營商環境的現狀。但是，這些指標只是一系列的打分項，尚難以完全評判我國在法治營商環境建設中取得的成就和存在的問題。而事實上，只有明晰我國相關法治建設的得失原因，才能更好總結經驗，彌補我國立法、執法、司法活動中存在的不足，進一步改善我國的法治營商環境。

其一，高分指標的成因分析。2018年以來，我國越來越強調營商環境的優化與改善。2018年11月，國家主席習近平在國際進口博覽會開幕式的主旨演講中強調我國要“營造國際一流營商環境”。2019年，國務院總理李克強在全國深化“放管服”改革 優化營商環境電視電話會議上指出：“營商環境與國際先進水平相比仍有較大差距，有些指標排名還比較靠后。在當前國際形勢特別是國際經貿環境發生深刻變化的情況下，我們要提高國際競爭力，要保持和增強引資吸引力，就必須在深化‘放管服’改革上有更大突破，在優化營商環境上有更大進展。”2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出要“持續優化市場化法治化國際化營商環境”。從2018年開始，我國針對優化法治營商環境的諸多領域，制定、修訂、實施了大量相關的法律、行政法規、部門規章和地方政府規章，主要著眼于《營商環境報告》的十個指標。

以“辦理建筑許可”和“開辦企業”這兩個提升較為明顯的指標為例，對高分指標的成因進行闡析。第一，針對“辦理建筑許可”指標，我國積極推動法治領域“放管服”的專項改革，2018-2019年間，通過修改《建筑法》《消防法》《城鄉規劃法》減少了原有建筑許可繁復的流程，也通過頒布實施一些部門規章減少了辦理建筑許可所需的環節和時間，在實踐中也得到了很好的執行。第二，針對“開辦企業”指標，2018-2019年間，我國先后頒布《關于進一步壓縮企業開辦時間的意見》《關于持續深化壓縮企業開辦時間的意見》，要求進一步優化企業開辦服務，做到企業開辦全程網上辦理。從實施結果看來，我國相關立法的目的基本達成，而這一系列活動也推動我國經濟融入到了世界經濟法治體系之中。

其二，低分指標的成因分析。專題報告中，我國在“繳納稅費”和“獲取信貸”這兩個指標上得分較低，究其原因，有以下兩點。第一，對于“繳納稅費”這一指標，2018年以來，我國發布了一系列部門規章和政策文件推行針對企業的大規模減稅降費，但在這一指標的排名依舊相對靠后，位于第105位。有學者認為，這是因為我國整體稅負較重，稅收制度冗雜，稅制體系龐大，稅后流程較復雜；有的學者則認為，只有進一步提高稅務便利化水平，才能提高我國相關排名。通過分析發現，我國在這一指標中排名過低很大程度上是因為我國企業在名義上的稅負過高，而不完全是因為實際稅負過高。因為企業應繳稅費占商業利潤的百分比（TTCR）這一評判指標只依法定稅率計算，未將我國實際的諸多稅收優惠措施納入評價。換言之，世界銀行只評估了我國較高的法定稅率，而沒有評估我國在法定稅率以外的大量優惠政策。

第二，對于“獲得信貸”這一指標，根據專題報告，我國在這項指標上的排名自2016年以來一路走低，表面看來是因為我國沒有對交易擔保制度進行實質性修改，沒有調整讓與擔保的法律法規，但事實上，北京和上海這兩個指標城市在2019年已頒布了一系列關于擔保、信息登記的政策文件，2015年公布的《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》也已對讓與擔保制度進行了規定。因此，這一指標排名的逐年下降不是因為我國相關法律制度的缺失，而是因我國未能對標世界銀行的評估指標和評估方法進行有針對性的法律創制和法律適用。

總體看來，我國在《營商環境報告》和《中國優化營商環境的成功經驗》專題報告中暴露出來的深層問題在于多年來我國優化法治營商環境的方式并沒有在指標評分中取得理想的效果。因此，要想進一步提高《營商環境報告》中的排名，我國不僅應當完善、踐行法律，還應更多地著眼于世界銀行的評估指標來立法、執法和司法。

指標難題：普適性與差異性之選擇

如上文所述，在優化法治營商環境的努力中，我國既對標世界銀行的評估指標開展了一系列具有針對性的立法、執法和司法活動，也因為自身的特殊性制定、修改和適用了一些與世界銀行的評估指標和評估方法不甚一致的法律法規和規章。這一現狀反映了我國在優化法治營商環境的過程中面臨的指標選擇難題，即我國是應該依循世界銀行的評估指標還是應當“走自己的路”以進一步優化法治營商環境。

客觀看來，世界銀行的指標體系所反映的路徑和方法對優化一國法治營商環境而言具有重要意義。第一，《營商環境報告》是各國營商活動主體決定是否適宜在某國或地區開展營商活動的重要依憑。較高排名的國家和地區往往能夠吸引更多的企業和投資，而較低排名的則往往在促進本國企業發展、引進外來投資等方面會面臨重重阻礙。第二，世界銀行指標體系所反映的路徑方法具有一定的科學性和普適性。一方面，世界銀行確立的指標體系具有可競爭性、可比較性、可量化性以及可改革性，這三者保證了評價的科學性，已為大量經濟文獻所證明；另一方面，其普適性也已得到了諸多經濟體的認可，自2003年《營商環境報告》發布以來，已為218個經濟體所采納，共觸發了3500多項改革。因此，忽視世界銀行提供的路徑和方法并不是一個正確的選擇，會導致我國在《營商環境報告》中的排名下跌，難以達成“十四五”規劃《建議》中提出的“引進外資和對外投資協調發展，促進國際收支基本平衡”的經濟發展目標，還會導致我國在完善法治營商環境的時候失去一些科學、普適的路徑和方法，難以達到持續優化我國營商環境的要求。

盡管世界銀行指標體系所反映的路徑方法確有一定的價值和意義，但仍存疑的是，用統一適用于190個經濟體的指標體系來評判某一特定國家營商環境的法治實踐是否也會存在一些不公平合理甚至不夠客觀的地方。以俄羅斯為例，2012年，俄羅斯總統普京簽署總統令，要求比照《營商環境報告》的各項評估指標全面修改俄羅斯的法律法規，爭取5年內躋身全球20強，為此有針對性地頒布修改了大量商業法律。在《2019年營商環境報告》中，俄羅斯營商環境的整體排名為31，比2012年提升了89個位次，但其迅速上升的排名并沒有使其法治營商環境得到真正改善。2012-2018年只有不到50%的外國企業家認為俄羅斯的法治營商環境有所改善，且呈現波動下降的趨勢，2014年俄羅斯外國直接投資（FDI）下降了近70％，是其近年來的最低水平。2015年俄羅斯的企業開辦數量有將近510萬個，2017年降至不足460萬個，可見其排名和客觀評價反差巨大。

究其原因在于，世界銀行的評估指標存在一定的差異性。具體到俄羅斯的法治營商環境建設，世界銀行評估指標的差異性主要體現為以下兩點：其一，世界銀行的評估指標不全面，不能覆蓋法治營商環境的各個方面。世界銀行的報告只是針對俄羅斯兩個指標城市的法律制定和法律實施情況進行的評估，既沒有考慮到俄羅斯廣袤領土帶來的東部和西部法治營商環境的差異，亦沒有考慮到法律與政策在推進法治營商環境建設中的關聯性和互動性，更沒有考慮到官員腐敗對其法治營商環境的影響。其二，世界銀行評估指標所反映的用以優化法治營商環境的部分方法值得商榷。盡管世界銀行的方法具有一定的普適性，但這些方法中也有一些差異性內容。以“市場監管”這一指標為例，報告中始終認為，只有不斷減少監管才能優化法治營商環境，為盡快提升排名，俄羅斯嚴格貫徹了這種主張，卻直接導致部分企業壟斷了全國的能源、貿易市場。

上述分析可知，我們既不能忽視世界銀行發布的《營商環境報告》，也不能過于迷信這一報告。正確的做法是辯證地對待世界銀行的評估指標。一方面，要看到它們對優化我國法治營商環境的重要意義，借鑒其中具有合理性、普適性的內容；另一方面，也要探討如何促進這些指標的進一步合理化，要立足新發展格局的構建和中國經濟的高質量發展，打造法治化、國際化的國際一流營商環境。

兼容發展：走向法治營商環境的包容性治理

優化我國法治營商環境，既需要借鑒《營商環境報告》中包含的有益經驗，也需要結合自身實際審慎對待報告中一些值得商榷的評估指標。從本質上看，法治營商環境的完善之道，乃是一種求同存異的包容性治理之道，即各主體在尊重本國實際的情況下，依共同的標準、規范和規則協同參與治理。因此，我國既不能對世界銀行的報告亦步亦趨而忽視其中的不足，也不能持閉門造車的孤立主義傾向而使國內的營商環境自閉于世界經濟。

其一，求同存異的各自范疇界定問題。由于世界銀行提供的用以優化一國法治營商環境的評估指標既具有合理性、普適性，也具有差異性。因此，為更好地推進我國法治營商環境的優化與改善，必須先行區分哪些指標是合理、普適的，哪些指標是值得商榷的，從而更正確地對待世界銀行的相關經驗。

在《營商環境報告》涉及的十個指標里，開辦企業、獲得電力、跨境貿易、繳納稅費、保護中小投資者、執行合同、辦理破產這七個指標是對世界范圍內普適性經驗的一系列科學總結，具有合理性和普適性。余下三個指標中，“辦理建筑許可”這一指標的分項指標均系世界銀行根據各經濟體長期營商經驗的總結，具有合理性，也可普遍適用于世界各經濟體。“財產登記”這一指標同樣具有合理性和普適性，其二、三級指標基本涵蓋了各國財產登記所涉及的各方面問題。

而“獲取信貸”這一指標則存在一定的差異性。一方面，這一指標并沒有意識到金融征信機構和個人征信機構的作用和價值存在重疊，強調二者的并立無現實意義。另一方面，該指標具有明顯的法系傾向性。大陸法系國家普遍少有個人征信機構，但英美法系國家普遍以個人征信機構為主，導致這一指標難以普遍適用于多數大陸法系國家。

其二，求同存異的包容性治理進路。首先，關于求同的治理進路問題。根據前文的結論，世界銀行用來評估一國法治營商環境的十個指標中有九個指標都具有相當的合理性和普適性，也就是說，我國需要在這九個領域盡可能對標世界銀行的路徑和方法，以改善我國的法治營商環境。同時，鑒于前文分析，我國在這九個領域的八個領域里都已達成對標世界銀行的目的，因此，以下僅以“繳納稅費”這一指標為例對如何借鑒世界銀行的路徑和方法進行闡述。

我國在“繳納稅費”這一指標中，除了“企業應繳稅費占商業利潤的百分比（TTCR）”和“稅后流程”這兩個二級指標外，其他分數均高于經合組織等高收入國家的平均分數。因此，為提升我國這一指標的排名，需要著力提高TTCR和稅后流程的分數。具體而言，第一，世界銀行在計算企業應繳稅費占利潤百分比時，依據的是法律，而非規章和政策性文件。對此，我國必須堅持稅收法定原則，即有關稅收法律文件的法律淵源必須是全國人大及其常委會制定的法律，而非行政法規、部門規章和地方政府規章。第二，要依據人大立法減免企業稅負，即針對不同產業、企業實施不同程度的減稅、降稅乃至免稅。第三，由于這一指標的考察對象是增值稅和企業所得稅的退稅、審計和更正所需的流程和時間，因此，我國應當進一步完善有關增值稅和企業所得稅的法律制度，減少退稅、審計和更正所需的流程和時間。具體而言，可借鑒新加坡的法治經驗，建立包含簡易稅收框架和納稅申報的稅制，用不斷優化的電子系統，減少企業稅后和申報后的相關流程。值得注意的是，我國在“十四五”規劃《建議》中也強調要“建立現代財稅金融體制”，具體做到“完善現代稅收制度，健全地方稅、直接稅體系，優化稅制結構，適當提高直接稅比重，深化稅收征管制度改革”，這將為我國未來五年間稅收法治營商環境的構建和完善指引方向。

其三，關于存異的治理進路問題。如前文所述，“獲取信貸”這一指標具有較大差異性。但即便如此，我國也不能完全置該指標于不顧。在我國暫時還無法更改世界銀行的評估指標時，應盡可能向這些指標靠攏，否則會導致營商環境評估結果不理想，難以更好實現“十四五”規劃《建議》提出的“構建法治化國際化營商環境”的目標。只是在對標過程中，我國應該審慎對待這一具有爭議的指標，避免因急功近利地全面追隨世界銀行的評估指標導致法律制度的朝令夕改。

關于“獲取信貸”這一指標，如上文所言，其二級指標的設定未能認識到金融征信機構與個人征信機構在信息披露方面存在的諸多交叉，亦未能考慮到大陸法系國家與英美法系國家在對待個人征信機構上的差異。此外，其二級指標中的個人征信機構覆蓋面指標是否能夠真正促進相關信息的合法披露同樣存疑。當然，這并非意為我國要對個人征信機構棄若敝履，而是需要對此保持審慎的態度。實際上，我國可以先不采用為世界銀行所認可的自主設立的方式，而采用批準設立的方式設立少數個人征信機構，并根據實施效果，再行決定是否應放開設立個人征信機構。

總的看來，求同存異既不是對世界銀行評估指標的盲目追隨，也不是置之不顧，而是包容性地對待這一報告提供的用以優化法治營商環境的路徑和方法，立足我國國情，以包容性的方式推進我國相關法治領域的完善。我國需要考慮到，即便《營商環境報告》中所涉及的有些指標可能無法適用于全球范圍內的各個經濟體，但它確實影響了許多國家。因此，為更好營造法治化、國際化的營商環境，更好推進雙循環經濟發展新格局的完善，我國應當用包容性的態度去看待這些指標，去探尋如何更好地利用以及優化這些指標，為我國法治營商環境的提升作出有力推動。

（作者為北京師范大學法學院教授、博導，經濟法與金融法研究中心主任；北京師范大學法學院博士研究生李清林對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①袁達松：《以包容性法治模式激活社會治理各主體活力》，《人民論壇·國家治理》，2019年第48期。

②袁達松、趙雨生：《包容開放的世界經濟法體系構建》，載鄭文科主編：《首都法學論壇（第16輯）》，北京：中國政法大學出版社，2020年。

責編/鄧楚韻    美編/楊玲玲

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