摘 要:由于舊有的價值與機制被打破，新的價值與機制尚未建立，社會轉型往往會導致社會矛盾加劇、社會沖突頻發。因此，將社會矛盾有效化解于基層是創新社會治理、實現國家治理體系與治理能力現代化的重要路徑。南京市建鄴區創造性地將網格與調解緊密結合，走出了一條符合實際、富有特色的“網格+調解”之路，以其處理矛盾高效便捷、智能精準為特點，從源頭化解社會矛盾，實現社會和諧穩定，有力提升了治理能力和服務水平。

關鍵詞:社會矛盾 “網格+調解” 基層治理

【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

問題的提出

習近平總書記指出：“當今世界正經歷百年未有之大變局。”由于舊有的價值與機制被打破，新的價值與機制尚未建立，社會轉型往往會導致社會矛盾加劇、社會沖突頻發。因此，將社會矛盾有效化解于基層是創新社會治理、實現國家治理體系與治理能力現代化的重要路徑。

建鄴區地處南京市主城區西南部，區域面積80.83平方公里，現轄6個街道、58個社區，常住人口約45萬、總人口約62萬。該區既包括現代化新區，又含有大量老舊小區，是新老交匯的主城區。區內因征地拆遷、商品房銷售、融資借貸、學區劃分等，引發矛盾糾紛較多，且各類矛盾疊加重合，相互交織、相互影響、相互作用，由此導致群體性事件頻發，在我國城市治理中具有典型性。

如何將社會矛盾有效化解在基層？建鄴創造性地將網格與調解緊密結合，走出了一條符合實際、富有特色的“網格+調解”之路，以其處理矛盾高效便捷、智能精準為特點，從源頭化解社會矛盾，實現社會和諧穩定，有力提升了治理能力和服務水平。

創新“網格+調解”隊伍機制

“網格+調解”隊伍機制有兩個基本特點：一是“實”，二是“專”。建鄴的特色在于“實體化運行、專業化建設”。

網格調解隊伍的實體化

全區640名專職網格員全部擔任網格人民調解員，實現人民調解的“一格一員”制。充分發揮網格調解員人熟、地熟以及民情熟的優勢，深入網格內的公共場所、轄區住戶，排查矛盾糾紛隱患，了解重點人員動向，采集矛盾糾紛的苗頭信息，并且通過“社區治理一體化平臺”及時上傳，實現了分級分類及時化解矛盾糾紛。

社區網格主要負責一線排查、一線防范、一線處置、一線化解，簡易矛盾糾紛就地化解。街道負責轄區較大矛盾糾紛化解，對于網格摸排信息定期開展分析研判，及時部署化解工作。網格化服務管理中心和各部門主要解決疑難復雜矛盾糾紛，區委政法委主要領導負責重大矛盾糾紛的協調與處置。區、街道和社區三級分別每月、每半月、每周召開1次工作例會，商討解決疑難復雜矛盾糾紛，交辦、督辦維穩事項，落實重點矛盾問題的化解，注重矛盾糾紛化解的效果。

網格調解隊伍的專業化

全區注冊“政法網格員”1225人，人員主要來自政法委、公安局、人民法院、人民檢察院、司法局、法學會等專業化職能機構以及律師隊伍。

習近平總書記強調，“政法機關承擔著大量公共服務職能，要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精準的公共服務”，“加快整合律師、公證、司法鑒定、仲裁、司法所、人民調解等法律服務資源，盡快建成覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡”。在區委政法委的統一組織與協調下，1200余名“政法網格員”進網入格、扎根社區，運用“社區治理一體化平臺”因地制宜向居民開展法律法規的傳播，充分發揮“政法網格員”在服務社區、矛盾處置、糾紛化解、法律宣講等方面的職業優勢，打通服務群眾的“最后一米”。“政法網格員”與網格專職調解員共同擔負著社區調解與服務的工作，定期開展慰問老黨員、宣講法律知識、看望孤寡老人、巡查重點人員、調解矛盾糾紛等活動，切實將法律與服務送進網格。

“三官一律”與“五老”全覆蓋

“三官一律”（警官、法官、檢察官、律師）政法網格員隊伍覆蓋建鄴區每個網格，立足于專業優勢，發揮好協調、指導和服務作用，著重做好開展網格調查研究、聚合網格資源力量、促進網格治理法治化、積極化解矛盾糾紛、幫助解決實際問題、支持和指導專職網格員工作、踴躍參與網格重大活動、加大政法工作宣傳力度等工作。重視“五老”（老黨員、老專家、老教師、老干部、老模范）作為調解志愿者的參與作用，助力社會治理精準化，將社會要素與政法要素融入網格，形成多格合一、多元共治的基層社會治理生態。

專職網格員精細化服務和“政法網格員”專業資源優勢充分整合，實現“三動三群三題”，即專職網格員主動、“政法網格員”出動，經常互動；專職網格員建群、“政法網格員”在群，工作靠群；專職網格員找題、“政法網格員”接題，聯合破題。實現業務進一步融合，做到網中有人、人負其責、工作下沉、責任包干。這有效提高了矛盾糾紛化解的雙贏效果，推動了基層社會善治的實現。

創新“網格+調解”工作機制

推進“網格+調解”工作機制的創新，以高科技為支撐、網格化為基礎、鐵腳板為落地，構建“大數據+網格化+鐵腳板”閉環工作流程。緊緊圍繞建鄴區現代化國際性城市中心定位，以社區網格為基礎、綜治中心（網格化服務管理中心）為樞紐、服務管理為重點、信息化手段為支撐，全面整合基層服務管理資源，推動社會治理重心下移和關口前移，實現“小事不出網格、大事不出街道、矛盾不激化、不上交”，促進社會和諧穩定。

“四級工單、閉環優化”的工作流程

網格調解員通過走訪與巡查，及時了解群眾問題投訴與矛盾糾紛，獲取需處理事件并形成工單，在1小時內錄入“社區治理一體化平臺”。網格調解員發現矛盾糾紛，及時予以處置；無法自行處置的工單，及時上報社區解決。街道網格化服務管理中心根據工單業務類型，將工單派發至街道相關科室，由科室負責網格工單處置的人員接收并及時處置。對于需要區級層面解決的問題，由街道網格化服務管理中心將工單流轉至區網格化服務管理中心，由區級中心將工單派發至區相關部門處理。

區、街道、社區以及網格調解員高度重視網格事件流轉，治理主體立足自身解決問題，不回避、不上交矛盾。以7日為辦結底線，對于三級以上工單，確保7個工作日內完成；一級二級工單，在3個工作日內完成。網格工單的完成情況需要實時反饋至平臺，形成網格調解的閉環優化流程。

“人民調解小助手”助力網格化調解

建鄴區司法局依托“智慧法務”建設，深化人民調解智能平臺應用，自主研發了“人民調解小助手”，將“智慧法務”的觸角延伸到網格調解工作的前沿。“人民調解小助手”采用先進的編碼技術，將大量的源頭信息濃縮為標準語言，使實時采集與智能識別同步進行。管理平臺實時匯聚大數據資源，通過強化信息采集、分類調解、智能研判、督查考核和應急處置“五項”機制，實現后臺應用與前端處置高度整合，建立以數據信息為主導、事后處置向事前預警和中期管控轉變的糾紛調解模式，如圖1所示。

對不同類型的矛盾糾紛理性界定，將實時采集與智能識別同步進行，實現“一次采集、全網流轉、全員共享”的治理模式，從而為動態研制、預測預警和分類處置提供了大數據支持。按照預測預警的結果，以指揮調度和視頻系統等多種信息載體，促使政法部門與基層一線直接對接。通過扁平化管理，切實增強聯動處置能力，掌握應對突發事件的主動權，提升網格調解工作應急響應能力和實戰指揮水平。通過“人民調解小助手”中的“法律法規”和“典型案例”數據庫適時開展法治宣傳教育，將社會調解與法治宣講相結合，極大地提高了網格調解工作效率，促使當事人在潛移默化中接受法律知識，起到“化解一案、教育一片”的作用。基層一線干部和網格調解員普遍認為：“小助手”雖小，但意義很大；支點雖小，發揮的作用卻很大。

民事糾紛調解的科學化流程

建鄴區政法委組織區信息中心、區大數據管理局、江蘇智標標準認證有限公司等部門與企業共同制定《民事糾紛調解規程》，形成了基層綜合治理的標準化流程。針對民事糾紛事件調解領域，經過廣泛調研與科學論證形成調解一般民事糾紛的規范性章程，明確了事件發現、事件推送、調度與調解、結果反饋和綜合評價的處置技術，制定了過程信息的追溯程序。區社會治理綜合指揮中心對矛盾糾紛調解處理的時間、效果以及群眾滿意度進行綜合效能評價，具體以手機短信、電子郵件、電話等方式訪問糾紛當事人，請當事人對社區、街道、區級相應職能部門以及調解員進行評價，及時反饋評價結果，從而不斷提升民事糾紛調解質量，優化民事糾紛調解效果。

創新“網格+調解”的保障機制

“網格+調解”體現了中國之治的歷史傳承與制度基因，社會治理注重雙贏和諧的人際關系。建鄴區將調解作為網格化治理的重要載體，推動資源在網格內聯用、問題在網格內聯治、服務在網格內聯動。通過創新一系列保障機制推動大數據精準賦能、網格化高效聯動、“鐵腳板”走進民心，矛盾糾紛“第一時間發現、第一時間化解、第一時間報告”。

能力保障，全面優化網格調解的實際技能

建鄴區通過南京網格學院建鄴分院開展系統化、實戰化與專業化的網格員能力培訓，注重以問題為導向的矛盾調解業務實戰培訓。充分發揮蓮花北苑社區人民調解員“周曉紅工作室”的示范效應，由區網格辦牽頭，區司法局、區法院等專業部門聯手，重點對網格員、人民調解員和社區民警開展矛盾糾紛化解工作業務、技能，以及心理輔導業務、法治業務培訓。培訓課程以法律知識（民法典為主要內容）、溝通藝術與技巧、應急管理與處置、心理疏導等課程為主，采取課堂教學、案例分析、難題剖析、化解實操以及無領導小組討論等多種方式，全面促進社區網格員調解能力的提升，在具體培訓過程中高度重視深度學習法的運用。以系統專業化的培訓與學習，將“學中做”與“做中學”兩者有機融合，在每個社區培養2—3名調解能手，發揮典型示范作用。

組織保障，全面落實網格調解的多部門聯動

建鄴區網格辦負責“網格+調解”工作的推進，定期召開相關職能部門的會議，聚焦工作、分析問題，做好重大矛盾協調和處置，及時發揮考核“指揮棒”作用，將“網格+調解”工作成效作為對街道、社區網格化治理績效考核的重要內容。

區公安局通過“網格+警格”促進社區民警和網格員良性互動，加強工作協調，共同開展網格巡查、采集基礎信息、排除安全隱患、收集社情民意、推進政策法規宣傳，協助化解矛盾，努力實現群體性事件“事前能預警、事中能穩控、事后能處置”。

建鄴區司法局負責協調“人民調解小助手”平臺數據開放，實現與區網格化服務管理聯動指揮平臺的數據共享。加強人民調解委員會與網格員聯動，積極開展網格調解員培訓，推進多部門協同、法理情融合的矛盾糾紛多元化解機制。

區人力資源與社會保障局負責勞動、人事調解仲裁，依托網格對轄區內企業開展相關法規宣傳，排查矛盾糾紛隱患，關注規模以上企業破產、裁員等易引發群體性事件的相關問題，通過勞動關系咨詢熱線，進行一對一政策咨詢和相關問題解答。

區法院建構“法官進網格”長效機制，全院60名法官、法官助理進駐60個社區網格，進行法律咨詢與實務指導，與行業協會、企業、社區建立法律服務網絡，開展風險治理評估，以法治化方式參與網格矛盾糾紛源頭處理。2019年以來，區法院為160人次提供免費法律資源與訴訟代理服務，成功調解糾紛26起，獲得了調解雙方的滿意。

激勵保障，全面提升網格調解人員的積極性

建鄴區將“網格+調解”工作成效作為對街道、社區網格化社會治理績效考核的重要內容。及時將調解工作經費納入區級財政預算，對社區、派出所、警務站調解人員不足的予以及時補充。完善“以獎代補”機制，凡經核實的矛盾信息，每上報一條獎勵20元，每成功化解一條獎勵50元，對于上報重大矛盾、發現重大安全隱患、成功調解重大矛盾成績突出的網格調解員全面推行一事一獎政策，專項獎勵500元至1000元不等，進一步激發全區網格調解員化解一線矛盾的積極性、主動性與責任感。

“楓橋經驗”的新樣板

20世紀60年代，浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾在社會主義教育運動中創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少、治安好”的“楓橋經驗”。1963年11月，毛澤東同志親自批示，“經過試點，推廣去做”。習近平總書記高度重視堅持和發展“楓橋經驗”，他指出，“人民城市人民建，人民城市為人民”。創新社會治理著眼于維護最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，努力將社會矛盾化解在基層。南京市建鄴區聚焦社會發展所面臨的矛盾和問題，大膽探索破解基層治理難題，創新“網格+調解”治理機制，建設共建共治共享的社區治理共同體，形成了“楓橋經驗”在現代社會治理中的新樣板。

2019年建鄴區、街社會矛盾糾紛調處中心和社區調解組織共排查2728次，接待來訪群眾7172次，受理糾紛總數4044件，直接調解4044件，調解成功4044件，調解成功率100%。通過調解有效避免了民事糾紛處理不及時而轉化為刑事案件，全區刑事案件發案率同比下降13.1%。2020年上半年建鄴全區各級各類人民調解組織調解矛盾糾紛1916件，調解成功率100%，信訪、群訪以及出警率大幅下降，實現網格化服務滿意率100%，群眾安全感達99%，民生指數測評居于南京市首位。以蓮花北苑社區為例，該社區系大型拆遷安置小區，共有6077戶居民，其中1/3住戶為出租房住戶，外來人口、務工人員較多，房產租賃糾紛等各類矛盾糾紛持續高發。通過“網格+調解”的多元融合機制，蓮花北苑社區將司法調解、人民調解和行政調解有機結合，2018年網格調解150起矛盾糾紛，2019年調解133起，2020年上半年調解51起，小區出警率由前些年的上百起降為目前的3起。作為全國社會治理創新示范區，建鄴網格化社會治理實現了全覆蓋，“網格+調解”成為維護社會安全與發展的重要屏障，極大提高了廣大居民的獲得感、幸福感、安全感。

結語

調解是具有中國特色的非訴訟糾紛解決機制。基層是矛盾糾紛源頭所在，也是社會治理的立足點、源頭預防化解矛盾的著眼點。南京市建鄴區將網格調解與社會治理緊密結合，重視多部門聯動，充分發揮網格就地化解矛盾的優勢，以問題為導向、技能為支撐，有效提供精準化服務，將矛盾“控制在萌芽、化解在網格、處理在一線”。“網格+調解”加強了系統治理、依法治理與綜合治理，從源頭上維護社區和諧，促進社會穩定，實現法治政府與社區自治之間的良性互動，闖出了一條社會治理的新路子。

【本文作者為南京師范大學公共管理學院教授、行政管理系主任，南京智庫聯盟城市治理與政策分析研究所所長；本文系江蘇高校哲學社會科學研究重大項目（2020SJZDA090）階段性成果】

參考文獻

[1]《習近平談治國理政（第三卷）》，北京：外文出版社，2020年。

[2]陳輝：《后疫情時代城市善治的內在機理》，《江蘇大學學報》，2020年第4期。

責編：臧雪文

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