【摘要】21世紀初，我國社會體制結構發生重要變遷。社區成為群眾生活的承載空間，亦是政府、市場、社會交互作用的重要場域，在社會治理中的基礎性作用愈發凸顯。網格化管理作為基層社會治理的創新模式，歷經十幾年的探索與實踐日臻完善。自新冠肺炎疫情暴發以來，網格化管理以信息技術為手段，以精細化管理為目標，通過社會化協同實現精準防控。網格化的既定功效與蘊藏的制度潛力已得到廣泛認可，但在實際應用中仍存在“局部失靈”的問題。為此，需要在制度建設、服務導向、參與主體等維度加以完善，進一步激發治理效能，構筑善治之基。

【關鍵詞】城市社區 基層治理 網格化 精準化 【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A

突如其來的新冠肺炎疫情對基層治理能力和水平提出了巨大挑戰。2020年2月，習近平總書記在疫情防控座談會上指出，“要強化社區防控網格化管理，采取更加周密精準、更加管用有效的措施，防止疫情蔓延”。全國近450萬名專兼職網格員牢筑起聯防聯控的第一道防線，利用網格感知迅速、處理高效、精細化、智能化的特點，發揮自身“人熟、地熟、情況熟”的優勢，在人員信息排查、突發狀況處理等方面發揮了重要作用。2021年年初，全國各地疫情顯露反彈跡象。在春節返鄉的高峰期，國家衛健委再次要求基層政府對返鄉人員進行網格化管理。社區網格化作為基層社會治理的全新管理范式，已成為感知信息、警覺問題、規避風險的第一觸角，在日常治理和公共危機應對中發揮關鍵作用。

網格化在基層治理中的緣起與地位

網格化管理誕生于基層社會維穩和治理模式創新的背景下，其憑借自身強大的管理功效順利完成了社會管理的階段性任務。在世紀之交的“社區建設”實踐中，以社區制為主、街居制為輔的雙軌管理體制得以確立并延續至今。當下，網格化的發展模式與社區治理的價值目標具有內在的恰適性，社區網格化的迅速推行契合了基層治理體系與治理能力現代化的時代命題。黨的十八屆三中全會明確提出，“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”。作為加強和創新社會治理的重要手段，網格化管理被寄予厚望。以國家頂層設計為基礎，網格化管理的內涵和功能不斷豐富，出現了如浙江舟山的“組團式服務”、湖北宜昌的“一本三化”等獨特的創新模式。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五遠景目標的建議》提出，“加強基層社會治理隊伍建設，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺”。中央在頂層設計與統籌布局中多次提到網格化管理，為基層社會治理創新提供了行動指南。

網格化管理在社區疫情防控中的優勢

社區作為疫情防控的“主戰場”，是“外防輸入、內防擴散”的第一道防線。網格化管理作為基層疫情防控的重要抓手，在社區疫情防控中的價值主要體現在三個方面。一是精細化管理。不同于傳統的粗放式管理，網格的劃分為精細化防控提供了物理基礎。“人、地、事、物”各靜態部件與動態事件全域嵌入到各網格單元中，將“群防群控”的大困難拆解為“區域協同”的小困難。以“街道—居委會”為主軸構建“防疫網格”，通過下沉治理主體、明確工作責任的方式實現治理體系的再組織化，以更細微的網格單元及時掃清排查盲區。

二是信息化傳遞。網格化管理本質上是一種融技術創新與組織變革為一體的全新治理機制，其利用互聯網的交互性為原子化的個體搭建網格溝通渠道，同時借助小程序、APP等媒介收集各類信息，通過可視化的信息工具實現無接觸、無縫隙式上報。這種規避地域、時間限制的方式，既降低了搜集信息的成本又減少了交叉感染的風險。以網格化信息平臺為依托，借助網格聯動實現信息共享，政府能夠全方位、動態掌握網格內的輿情與隱患，以此作出科學的疫情判斷和防疫決策。

三是社會化協同。橫向維度審視社區疫情防控，網格單元就像粘合劑一樣捏合了政府、社會、市場三方主體，通過組織空間的分割，以整體性、全域性的思路，實現社會資源的集聚與整合，進而迅速落實群防群治、構建新的治理秩序。在統籌調配下，網格內各主體發揮自身能動性，為居民送上“定心丸”，為社區裝好“穩定器”。

網格化社區治理蘊含的風險與挑戰

在疫情防控阻擊戰中，網格化的嵌入猶如一劑“良藥”切實保護了廣大人民群眾的生命健康安全，但過度管控、忽視法治、手段滯后等問題在各地時有發生。在疫情防控常態化下，網格化管理的內生缺陷無法避免，諸多不良因素將成為社區治理的掣肘。

第一，治理結構的內卷性：科層化體制淤塞善治社區的形成。網格化管理發軔于自上而下的社會體制變革，承襲了科層化管理下的制度慣性。網格單元無法擺脫行政控制的內卷化，成為科層體制空間割裂下嶄新的層級結構。它不僅是制度上的協同，更是資源上的依賴。當兩個組織資源的相互依賴程度不對稱時，權力就會出現不平等。社區網格所需的財政撥款、人員配備、技術支持等都由基層政府定奪，行政體制資源力量起到決定性作用，政府的權力成為顯象并嵌入到網格中。網格化的生成在一定程度上沖抵了社區自治，承擔過多政府職能的網格帶有濃厚的行政色彩，其他主體的參與空間較為逼仄。此外，網格的生成還帶有一種行政吸納社會的特性，在一定程度制約了社區社會資本的形成發育。

第二，功能定位的偏頗性：行政管控的楔入與服務延伸的褪減。盡管網格化實踐已有十幾年，但各地應用模式出現明顯偏差。以“舟山實踐”為代表，其倡導組團式服務導向的網格化治理。然而，個別城市遵循的是“不出事”邏輯，即將網格化模式退還為一種維穩的工具，通過分而治之的手段聚焦社會秩序的再生產層面。在基層政府的壓力傳導下，網格化管理成為社區消除不穩定因素的重要法寶。疫情下的網格化管理整體著眼于維穩與控制，有時會因為重視目標結果而忽視過程與手段，甚至出現個別網格員無法厘清私權與公權邊界的現象，造成社會矛盾。在常態治理中，各地社區很少通過網格直接服務基層群眾，網格容易異化為維護社會治安、消除隱患的工具。

第三，權責勘定的模糊性：網格容易陷入“無限責任”的沼澤泥潭。在“齊抓共管”的責任體系下，社區成為政府職能部門在基層的重要抓手。網格作為空間割裂下的兜底機制，功能逐步被泛化。大量行政事務自上而下地被分攤，行政責任隨之下沉，使網格容易陷入“有限資源，無限責任”的沼澤泥潭中。一方面，承擔過多政府部門的社會管理和公共服務職能，網格員的工作負擔增加，這也是社區自治產生負效應的桎梏所在。另一方面，權力和責任缺乏適配性。“誰兜底、誰負責”的屬地原則，造成街道及以下的組織結構處于弱勢地位，“責任無窮大，權力無限小”。目標任務往往由職能部門向下傳導到街道，街道推給社區，社區分給網格員，卸責后的上級部門通過績效考核與任務追責的形式倒逼街道及社區完成權力范圍外的任務。久而久之，網格員即便感知到問題，迫于考核壓力也不敢輕易上報。

第四，網格運轉的低效性：雙向壓力下的治理主體困境。受制于各方面資源的緊張，網格在基層的正常運轉，仍然需要依賴街道及社區的工作人員維系。一方面，“兩個班子，一套人馬”的架構積壓給予基層過重的負擔。社區人員常常忽視自己網格員的身份，其工作重心偏于社區事務的處理，導致網格化推進的內生動力不足。同時，網格內居民訴求的表達更為便捷、成本更低，大量細碎問題以自下而上的方式涌現出來。此時，網格員的治理焦點與居民的本我意識產生沖突。如果處理不當，往往會進一步激化矛盾。另一方面，網格內發生的一切事務名義上都由網格員負責。然而，網格不僅擔負政府延伸下來的關于城市建設、綜合治理等業務，還涉及民生保障、社會服務等工作。在“全能網格”的誤區下，沒有接受過專業培訓的網格員僵硬介入，導致一些專業技術較強的活動收效甚微。

治理新格局下網格化管理的升級與改造

針對網格化管理實踐中的癥結，應推動管理機制朝服務型、多元型、自治型方向轉變，以網格化的制度優勢激發治理效能，驅動基層社會治理日趨完善。

首先，明晰權力邊界，營造共治氛圍。政府通過“流程再造”將權力的觸角延伸到基層網格，社區既是行政權力的末梢也是基層自治的起點。解決當下網格化管理體制的弊端需要從政府管理與社區自治的張力中尋求平衡點，在良好秩序的基礎上激發社會群體的創造力。一是轉變政府職能定位，政府應減少直接干預，將部分權力讓渡給社會，為網格注入自治活力。二是激發多元主體參與意識，建立多元主體參與機制，擺脫科層制管理的慣性思維，重塑政府、社會、市場三方伙伴關系，構建優勢互補、合作共治的復合網格治理機制。

其次，回歸以人為本，激發服務意識。在共建共治共享的社會治理新格局下，“以人為本”是構建善治社區的題中之義。一是強化網格的服務功能。社區網格單元作為聯結社區與居民的集束器，理應發揮直接服務群眾、密切聯系群眾的天然優勢，以此推動更多服務職能入駐網格。一方面，政府可以從社會購買、租借、補貼專業服務項目，以項目化運作方式促進公共服務的社會化。另一方面，社區可以加大社會組織的孵化力度，培育公益類、互助型的社會組織承接網格內的基本職能，幫助社區減負。二是激發治理主體的服務意識。基層是社會矛盾的多發地，因此，網格的設立可以從源頭發現矛盾，但遏制不穩定因素的滋生則需要將服務價值滲透在日常管理中，通過與居民的良性互動消除信任危機。

再次，完善準入機制，剝離過載職能。基層社區“負擔重”“臺賬多”，真正做到“減負增效”需要法律層面的約束。應通過法律規范嚴格貫徹網格準入制度，減少責任范圍外的行政事務向社區網格層層攤派；應制定合理的網格工作清單，明確各方主體的權力與責任，厘清“公權”與“私權”的邊界；社區協助完成的工作任務需要按照“權、責、利”統一原則做到“權隨責走、費隨事轉”；減少上級各種形式的考核、督察工作，將群眾滿意度作為衡量網格員工作績效的主要標準，將更多的精力投入網格的建設與服務中。

最后，強化隊伍建設，推動高效治理。專業化、高素質的復合型人才隊伍是推動基層治理現代化的重要保障。這意味著網格員要具備一定的信息技術能力，并熟悉掌握網格內的業務流程，在政策宣傳、社區服務、隱患排查等領域發揮“多面手”的作用。一是優化人員結構。通過公開考試招聘、治理資源下沉等方式將專業社工、社會組織吸納進隊伍中，以全科網格打通社區服務的“最后一公里”。二是加強業務培訓，建立“區、街道、社區”三級培訓體系。區級總攬方針導向，街道培育業務能力，社區注重常態化實踐培訓。以針對性與實用性為目標，構建理論與實踐有機結合、傳統與現代相互融通的培訓體系，提升網格員的能力素質。

（作者為東北農業大學公共管理與法學院副院長、教授、博導）

【注：本文系黑龍江省經濟社會發展重點研究課題“黑龍江省優化社區網格化治理效能對策研究”（項目編號：20311）階段性成果】

【參考文獻】

①劉春呈：《疫情社區防控中對網格化管理的再審視》，《理論月刊》，2020第6期。

②馬迎賢：《資源依賴理論的發展和貢獻評析》，《甘肅社會科學》，2005年第1期。

③樊佩佩：《城市基層治理現代化背景下的社區分化及治理績效研究》，《現代經濟探討》，2020年第6期。

責編/刁娜 美編/王夢雅

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