摘 要:中國共產黨成立百年來，探索并形成了豐富且寶貴的城市治理實踐經驗，為建設適應國情、符合時代的城市治理道路奠定了基礎、指明了方向。在城市治理歷程中，中國共產黨的領導是根本保證，以人民為中心是根本立場，兼收并蓄、以我為主的學習態度則是探索具有中國特色的城市治理模式的重要條件。

關鍵詞:城市治理 中國共產黨 現代化建設

【中圖分類號】D23 【文獻標識碼】A

城市是現代文明的標志，在現代化建設全局中占據重要地位，城市治理也因此成為國家治理體系中的重要內容。當下，前現代、現代、后現代多重語境的交錯、中西文明間的差異與分歧使中國的城市治理面臨著復雜形勢。學界已經發現，西方語境中的城市治理難以適應中國國情，中國城市治理的目標、方法必定要有所不同。要解析這種不同，就要追溯中國共產黨構想、探索并實踐城市治理的起點，即新民主主義革命時期，以及社會主義革命和建設時期。同時，中國共產黨在不同歷史時期對城市治理有著不同認識，從新民主主義革命時期的構想階段到今天的全面布局階段，中國共產黨治理城市的歷程也是中國城市治理現代化的進程。以此觀之，從百年黨史的角度切入城市治理將有助于建設適應國情、符合時代發展需要的城市治理道路。

中國共產黨探索城市治理的歷史進程

新民主主義革命時期，中國共產黨形成了以工業化為核心、整合城市社會的城市治理構想。20世紀20—30年代，中國共產黨人在探索革命道路的過程中引入了馬克思主義關于城市發展規律的論述，并根據這些論述，對中國城市進行了分析，發現不合理的城鄉關系對于城市和鄉村發展皆無益處，而這種城鄉關系從根本上源于帝國主義借由城市實現的侵略。打破這種現象的關鍵在于推動城市工業化和農村集體化。解放戰爭后期，中國共產黨治理石家莊等城市的實踐為接管城市提供了經驗教訓。中共七屆二中全會提出，黨的工作重心由農村轉移到城市，并將恢復和發展城市中的生產作為中心任務。城市治理成為中國共產黨治國理政的重要內容。縱觀新民主主義革命時期中國共產黨城市治理的構想與實踐，發展工業始終居于中心位置，這是因為在當時，只有發展工業才能實現救亡圖存的目標、實現民族獨立和國家富強。然而，當時中國實現現代化與工業化仍面臨一些阻礙，掃清阻礙需要建立直達基層的政權體系，增強國家對社會的控制與動員能力。中國共產黨為革命需要而在基層廣泛建立的政權組織符合了這一要求，為1949年后整合城市社會創造了藍本。時代要求中國共產黨承擔起締造民族國家的任務，這賦予了國家在城市治理中的突出地位，也使中國的城市治理道路從萌芽時期就具備了與西方不同的特點。

社會主義革命和建設時期，中國共產黨的城市治理以“生產城市”為目標，在國家主導下發揮人民群眾的能動性，建設平等的城市空間。結合馬克思主義基本原理和中國國情，中國共產黨將“生產城市”設定為城市治理的總目標，要求城市建設為社會主義工業化和人民群眾服務。城市治理的第一步是整合城市社會。中國共產黨結合中國革命取得勝利的經驗在城市解散或收編了原有的社會組織，建立起由國家主導的嚴密組織體系。居民被編入各個單位，由“個體人”變為“單位人”。城市社會的整合意味著國家有能力大規模調用社會資源以服務于工業化目標。發動群眾成為開展大規模社會運動、進行基礎設施建設的“法寶”，有效地彌補了后發現代化國家工業化進程中資源的缺乏。此外，中國共產黨的社會理想也反映在此時的城市治理中。城市治理堅持為人民服務的理念，構建能有效改善人民生活境遇、促進平等的城市空間。從新中國成立起，中國共產黨就開始治理城市中的落后地區，通過自來水、煤氣、公共交通等服務的普及，改善了人民群眾的生活條件。從這一角度講，以人民為中心、發展成果由人民共享的治理思路在城市治理探索的初期就已經顯現。在這一時期，中國共產黨以發展工業為旨歸治理城市，相應地整合城市社會，動用社會力量完成現代化目標，成功建立起了相對完整的工業體系。治理中的民生、平等理想也是應對城市治理現代化中兩極分化趨勢的寶貴財富。不過，城市空間被分割，影響了城市的集中建設和治理，個體自由、社會活力的缺乏限制了城市發展的內生動力，生產為主的治理思路限制了民生的改善，這些弊端逐步顯現，成為改革開放新時期城市治理迫切需要解決的問題。

改革開放新時期，中國共產黨從城市的多種功能與重要意義出發，推動建立激發城市活力、適應改革開放的城市治理制度。以1978年第三次全國城市工作會議為起點，城市在政治、經濟、文化、信息等多方面的功能逐漸得到重視與發揮，以工業為核心功能、人為壓制城市發展以消滅城鄉差別的做法被放棄。同時，中國共產黨努力彌補多年以來的基礎設施“欠賬”，大力興修住房、改善城市環境以滿足民生需要。中國共產黨以經濟特區和部分沿海城市為試點，在土地、金融、非公有制經濟等方面嘗試激發城市活力。1984年，中國共產黨開展城市經濟體制改革，適時指出了城市在社會主義現代化建設中的主導作用，要求充分發揮城市的中心作用，形成以城市為依托的經濟區，調整城市政府的職能。和前三十年的城市治理相比，政企分開的城市經濟體制改革將城市從條塊分割、封閉式的經濟管理體制中解放出來，也意味著個人進一步從“單位人”的狀態中解放出來，隨之而來的是城市第三產業的發展、經濟結構的轉變。為形成以城市為依托的經濟區，中國共產黨開始以上海等地為試點開展城鎮體系規劃，從區域高度規劃、治理各個城市。以城市為依托的區域經濟競爭為改革開放以來出現經濟奇跡創造了條件。但是，市場化導致城市建設中也出現了一些無序現象，中國共產黨多次強調城市規劃的嚴肅性，并出臺《中華人民共和國城市規劃法》以規范城市的規劃和建設。1992年，建立社會主義市場經濟體制的改革目標確定，經營城市、提高城市競爭力也成為城市治理的重要目標，其中，城市間的競爭涉及城市財政與市政管理、產業基礎等領域，這對城市治理的水平提出了更高要求。改革開放也激發了城市社會群體的力量，城市居民委員會的組織建設得到全面恢復和完善。非政府組織等一系列社會組織的出現促使城市治理協調好各主體間關系。長期快速的城鎮化過程也帶來了城鄉差距拉大等問題。中國共產黨依據以人為本的執政理念，構建和諧社會，把“三位一體”的布局擴展為包括社會建設在內的“四位一體”，同時統籌城鄉發展。改革開放新時期是城市治理思路的轉折、發展期，中國共產黨在繼承、反思前三十年經驗教訓的基礎上，在改革開放的新背景下探索城市治理的目標、手段，為城市活力和社會力量“松綁”，為城市參與市場經濟、國際競爭創造了多方面的有利條件。這一時期的城市也為治理提出了新的問題，城市競爭要求政府轉變職能、處理好各種社會組織間的關系、解決好城鎮化過程中出現的社會矛盾，奉行增長主義的城市發展也帶來了環境的惡化、居民收入差距的拉大等問題。這些問題的出現推動了中國共產黨城市治理探索的進一步發展。

進入中國特色社會主義新時代，中國共產黨以“新型城鎮化”為指導，建立共建共治共享的城市治理模式，實現以人為核心的城鎮化。“新型城鎮化”的提出標志著中國共產黨城市建設思想進入新階段，對城市治理現代化提出了新的要求。“新型城鎮化”新在將以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化作為基本原則，把以人為本作為核心。為了實現以人為本，新型城鎮化要求有序推進農業轉移人口市民化、破除城市內部二元結構、注重中西部地區城鎮化、推進基本公共服務均等化、推動城鎮化綠色發展。城市的競爭力、活力離不開高水平的管理，民眾對城市的意見大多集中于城市的管理和服務方面，因此要加強城鎮化管理，把握好政府與市場、中央和地方的關系。也就是說，城市發展的現實呼喚著治理模式的進步。中國共產黨通過城鎮化工作會議、城市工作會議等有關會議和文件對新時代的城市治理作了周密部署。

首先，新時代的城市治理要以人為本，堅持人民城市為人民。多年來城鎮化的快速發展帶來了城市環境惡化、貧富兩極分化、社會矛盾增加等問題，城市治理必定要回應這些問題，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。習近平總書記強調：“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民。”以人民為中心的城市治理將以創造優良人居環境為己任，把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。其次，新時代的城市治理要統籌政府、社會、市民三大主體，實現城市共治共管、共建共享。政府要抓住城市管理和服務的重點，改變粗放型管理方式，加強城市精細化管理，以深化改革破除體制機制障礙。面對矛盾和問題，城市治理應堅持堵疏結合、以疏為主，懲防并舉、以防為先，標本兼治、重在治本的原則，將矛盾化解在萌芽狀態。政府還要從宏觀和全局層面配置重要資源，重點保障基本公共服務，彌補市場缺陷。城市政府將由“劃槳人”轉變為“掌舵人”。新時代的城市治理更加重視市民和社會的作用。市民是城市建設與發展的主體，要尊重其對城市發展決策的知情權、參與權、監督權。市民和社會的參與貫穿在新時代城市治理的方方面面：以社會主義核心價值觀提高企業、社會組織、市民參與城市治理的意識和能力；倡導文明、節約、綠色的消費方式和生活習慣，使全社會共同參與改善環境；鼓勵社會資本參與城市建設、經營與管理；完善社會參與機制，發揮專家和民眾在規劃實施監督等方面的作用；在進一步強化街道、社區黨組織領導核心作用的基礎上，城市治理機制的完善將帶動基層群眾自治組織、社區社會組織建設，進而實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。總之，新時代的城市治理堅持協調協同，“盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力”，構建共建共治共享的社會治理模式。

中國共產黨探索城市治理的歷史經驗

中國共產黨的百年歷史蘊含著豐富的治國理政經驗，是探索國家治理取之不盡、用之不竭的寶庫。城市在人類文明演進中占據重要地位，但城鄉對立、城市發展對環境的影響等問題至今仍困擾著人類。中國共產黨有關城市治理的理論與實踐為這些問題的解決提供了寶貴經驗。

中國共產黨的領導是使城市治理適應國情、適應時代發展的根本保證。中國的城市治理曾發生三次大的轉折。第一次轉折發生在社會主義革命與建設時期，中國共產黨為實現工業化目標、在城市中建構起具有高效整合、動員能力的“單位社會”，使城市治理承擔起時代使命，也確立了政府在新中國城市治理演進中的重要地位。第二次轉折發生在改革開放后，總體性社會逐漸解體，中國共產黨在改革開放的進程中激發了城市活力，使城市治理適應社會主義市場經濟的新形勢。第三次轉折發生在中國特色社會主義新時代，中國共產黨已經積累了豐富的城市治理經驗，提出并完善了以人民為中心的城市治理思路。這一思路強調在發揮好政府作用的同時，處理好政府、社會、市民之間的關系，形成城市發展的合力，既符合當代中國國情，又為社會治理提供了有益經驗。總之，中國共產黨使當代中國的城市治理繼往開來，堅持中國共產黨的領導才能在新的時代條件下繼續推進城市治理現代化。

以人民為中心是中國共產黨領導、探索城市治理一直以來的根本立場。中國共產黨人的初心與使命是為中華民族謀復興，為中國人民謀幸福，這體現在各個時期的城市治理中。在社會主義革命與建設時期，中國共產黨以基礎設施和公共服務的普及塑造平等的城市空間、消除嚴重的兩極分化。改革開放時期，中國共產黨順應人民日益增長的物質文化需要，在改革開放的浪潮中發揮城市讓生活更美好的作用，還及時注意到了城市中出現的矛盾與問題，把社會建設提升到了新的高度。如今，中國共產黨旗幟鮮明地將“人民城市為人民”作為城市工作的出發點和落腳點，以推動城市治理體系和治理能力現代化滿足人民對美好生活的向往。可以說，以人民為中心的根本立場是中國共產黨使城市治理符合國情、適應時代發展的重要原因，也是中國城市治理的獨特優勢。

兼收并蓄、以我為主的學習態度是探索具有中國特色的城市治理模式的重要條件。中國城市治理的演進離不開對其他國家經驗教訓的學習借鑒。如，新中國成立初期，蘇聯的幫助使中國共產黨開始把馬克思、恩格斯的城市論述及自身的社會理想落實于城市治理中。改革開放后，對歐美國家城市治理經驗教訓的學習借鑒使城市治理適應時代發展。與此同時，中國共產黨始終把以我為主、為我所用作為學習原則。早在上世紀50年代中期，中國共產黨就開始針對性更改蘇聯經驗中不適宜中國的部分。改革開放后，中國共產黨也在向歐美國家學習的歷程中旗幟鮮明地堅持探索具有中國特色的城市發展道路。在全球化的世界中，城市治理模式之間的學習、交融是大勢所趨，但只有從本國國情出發，探索出的城市治理模式才能真正具有持久的生命力和世界意義。

近代以來的歷史進程賦予了西方對現代化理論的話語霸權。中國正在為廣大發展中國家探索一條走向現代化同時又能保持自身獨立性的道路，有關城市治理的理論與實踐正是這條道路的重要組成部分。面對當代中國的城市治理新模式，學界理應及時跟上，向世界講好中國故事、貢獻中國智慧。

【本文作者為中國人民大學馬克思主義學院副院長、教授，中共黨史黨建研究院研究員；本文系中國人民大學21世紀中國馬克思主義研究協同創新中心階段性成果、中國人民大學馬克思主義學院科研基金項目“中國共產黨城市建設思想的邏輯與歷史”階段性成果；中國人民大學馬克思主義學院博士生馬騁對本文亦有貢獻】

參考文獻

[1]范逢春：《新中國70年治理現代化：基本經驗與未來展望》，《國家治理》，2019年6月第2期。

[2]宋學勤：《“與民族國家的建構同步”：中共城市社會整合思想與實踐（1949-1957）》，《黨史研究與教學》，2017年第3期。

責編：臧雪文

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