【摘要】國家推行容錯機制是為了給各級干部撐腰鼓勁，使他們可以放開手腳為人民服務。然而在一些基層政府中，由于對容錯的“冰山規律”把握不到位，使容錯機制成了擺設。要解決這一問題，未來需要充分尊重、利用好“冰山規律”。

【關鍵詞】容錯機制 冰山規律 顯性制度 隱性制度【中圖分類號】D26 【文獻標識碼】A

自2016年1月，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上首次提到“三個區分開來”后，當年的政府工作報告專門列入了“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”的內容。2017年，黨的十九大報告正式寫入“要建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”的議題，容錯機制成為我國國家治理體系的有機組成部分。此后，中共中央辦公廳印發的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》（2018）和中共中央新修訂的《中國共產黨問責條例》（2019年）再一次細化了容錯機制的操作辦法，使容錯機制成為常規性國家治理工具。在國家頂層設計確立之后，各地也開始在國家政策的指導下探索當地的容錯機制和辦法。

國家與地方大力推進容錯機制的同時，一些基層干部卻發現，出發點雖好，但一些政策卻成了“墻上畫大餅”，能看不能“吃”。因為能否“容錯”常常取決于某個領導的意志，取決于“黑箱操作”，甚至有時還有“秋后算總賬”的事情發生，這讓基層干部常常彷徨、恐慌。

當前容錯機制在一些基層流于形式

從干部責任履行情況來看，一些地方的基層容錯機制確實有流于形式的問題。在我國行政管理改革中，已經形成了避免特定事項流于形式的基本經驗，這就是要做到“墻上有掛、電視有畫、領導有話、文件有發、干部不怕”，但目前一些基層的容錯糾錯卻正好相反，形成了“墻上沒掛、電視沒畫、領導沒話、文件沒發、干部害怕”的不和諧局面。

“墻上沒掛。”將“辦事指南”“注意事項”“提前告知”等一類規范化文件，張貼于辦公場所的墻壁上，一方面提醒與此相關的行政人員與群眾“對標建設”、照章辦事，另一方面又以公開文件的形式保障了照章辦事人員的安全。凡是依照公開文件要求辦理的事項，就不需要擔負額外的責任。這種模式下，干部應負的責任都是清晰的，不用擔心“無限責任”問題，不用擔心上綱上線、找后賬問題。這實際上是一種保護干部的機制，是一種科學的容錯糾錯機制。然而，從一些基層的現實情況來看，到底干部做什么是明確允許的，在允許的范圍內行事，即使行政管理、公共服務過程中有瑕疵，也應該從鼓勵積極行政、積極服務的精神出發，對允許范圍內的錯誤予以寬容和理解，這在當前是缺乏明文規定的。雖然基層各種辦公室墻上確實掛滿了文件，但到底何種行為、措施，何種領域、職能等屬于可以容錯的相關文件，則幾乎是空白。這樣，到底什么樣的行政管理與公共服務行為可以容錯，容錯到什么程度，目前在一些基層缺乏“有案可稽”的證明。

“電視沒畫。”在信息時代，需要在電視、云平臺、政務網等媒介中以視頻的方式公開容錯的各類事項及其具體內容，以及因公共事項侵害民眾利益時的免責范圍等。這樣才能以信息化的優勢，及時、快捷、聲情圖文并茂地讓基層干部了解自己行動受保護的范圍，為其撐腰、鼓勁，使其能夠放開手腳搞創新，一片熱情為群眾。令人遺憾的是，目前一些基層并未做到這一點。與容錯機制相關的各項內容并未進入各類視頻中，成為干部快捷查詢、依靠的堅強后盾。

“領導沒話。”在我國基層管理中，領導三令五申的事項，往往都會落實得特別到位，這也構成了基層管理特有的“領導有話”規律。也就是說，某項事務，或者某類活動，一般只要看領導強調的次數，就能夠判斷它成功的概率。對于容錯機制問題，雖然一些基層領導頻繁掛在嘴邊，但并未有與其相關的細節、環節，這樣的“三令五申”更多像是一種表態，一種符號性、象征性的應付。領導真正要強調某項事務，一定會將其編制成包含了指導精神、構成體系、流程環節、時限要求、人財物等內容的講稿，以協調會、辦公會、工作會等專題會議的形式貫徹。這種與容錯相關的扎實的“領導有話”工作，目前在基層并不多見。

“文件沒發。”這是與前述問題相關，又有所不同的一個問題。在我國，“文件行政”是落實各項國家政策的有效抓手。通過一系列文件，無論多么紛繁復雜的公共管理、公共服務事務，最終都能夠落實、落地，各種福利也能精準落實到每一個應該享有的人的頭上去，這是中國政府治理的特色與優勢之一。可以說，出臺從抽象到具體，從具體到操作化的一系列文件，是中國各項事務最終變成為人民服務現實的最有效手段。然而，令人頗感失望的是，雖然有前述的一些官方文件，但一些地方并未出臺符合當地、符合當地各職能部門、符合各職能部門中具體服務崗位的落實性、操作性文件，這使得干部沒法在創新過程中找到保護自己的“靠山”型文件，最終束縛了他們的手腳。

“干部害怕。”與上述“四沒”相關聯，或者說作為“四沒”的一種必然結果，基層干部當然害怕犯錯，畢竟目前基層容錯機制并未成為墻上的操作指南、未成為各類視頻中的內容、未被領導強力貫徹，當然也沒成為體系性文件。這使得基層干部在創新、實干的過程中，缺乏制度上的“靠山”，缺乏機制上的安全閥。在這種情況下，基層干部很難做到不怕，反而生怕稍有不慎就被揪住小辮子，這也是當前容錯機制在一些基層貫徹中形成的尷尬局面。

科學容錯機制的“冰山規律”

雖然基層的容錯出現了令人不悅的局面，甚至有些基層干部還抱怨基層領導不愿分享權力，不愿承擔責任，但這可能真打錯了板子，錯怪了領導。出現這種窘境，實際上是與容錯機制本身存在的規律性相關的。

就科學規律而言，容錯是一個鼓勵干部積極創新、積極行政、積極服務的科學機制，實現其目標依賴于公開、明確、具體的顯性制度與不完全公開、較為隱晦、較為抽象的隱性制度的配合使用。這種或明或暗的做法，有利于發揮容錯機制的激勵、鼓勁作用，使得干部既能夠在公開、明確、具體制度的剛性保障之下積極推進制度規劃范圍內的事項，還可以更好地鼓勵他們推動那些制度規劃范圍外的事項，激發他們的闖勁、創新勁頭。若全部采用公開、明確、具體的制度和辦法，則干部一眼便能看到工作獲得成就的“天花板”，會使其產生“意猶未盡”感，通過他們一段時間的努力之后，這種“意猶未盡”則會轉化為挫敗感，因為無論如何努力，其激勵的上限都是確定的。與全部采用顯性制度不同，隱性制度由于“話不說滿留三分”，使得干部覺得無論如何向前努力，無論如何爭創一流，都不可能看到“天花板”。這就激發了干部的積極性，以及“沒有最好，只有更好”的爭上游精神，從而鼓勵他們積極為人民服務。但是，為人民服務是一項無法窮盡的事業。共產黨員和干部投身于為人民服務，就是選擇了一項天天向上的事業，這項事業只要取得進步，就會受到各項容錯制度的保護和激勵。從這個意義上說，容錯機制中的隱性制度，才是各類積極向上干部的護身符和“靠山石”。這種顯性制度與隱性制度共同保障干部想干事、能干事、敢干事、干成事的規律，就是容錯機制中的“冰山規律”，其與美國社會心理學家戴維·麥克萊蘭所講的“冰山模型”具有異曲同工的意涵，強調的也是顯性制度與隱性制度結合的重要性。“冰山規律”具體如下圖所示。

顧名思義，“冰山規律”必然包括露出水面的“冰山一角”和藏于水下的“神秘”部分。露出水面部分也就是容錯機制的顯性制度部分。這部分內容需要形式多樣、具體化、操作化，通過它們能夠切實落實容錯機制的方方面面。從形式上看，必須做到“墻上有掛、電視有畫、領導有話、文件有發”，其中，最基礎的工作是“文件有發”。只有編制出指導精神文件、資源籌集文件、內容體系文件、環節要求文件、操作指南文件、救濟指南文件等系列文件，才能夠實現其容錯的要求。可以說，文件是“墻上有掛、電視有畫、領導有話”的基礎，若系列文件未出臺，其他工作便難以落實。在文件工作做好之后，還需要全方位、無死角地向干部宣傳，使其了解這些文件對干部工作方向、范圍、方式、方法、操作、結果等的保護。這就需要領導干部組織各類專題會議宣講，需要各類視頻中有形象化的節目播放，需要各個辦公場所的墻上都張掛著與容錯相關的各類文件與操作指南。要全方位、立體化地塑造干部干事創業的容錯環境，使得干部在抬頭間、低頭間都能夠發現自己為人民服務工作有著堅強的容錯后盾保護。這些工作要公開、豐富，具體化、操作化，無爭議，要讓冰山露出水面的一角顯現出來，這是“冰山規律”所必須的。若顯性制度出現含混、模棱兩可、缺乏操作性，則干部必然無法相信容錯機制的可靠性，無法相信容錯機制能夠保護自己的創新與創造。可以說，使得容錯機制轉動起來，主要靠的是“冰山規律”的顯性制度部分，它們的質量決定著容錯機制可信承諾的程度，其質量越高，則干部對容錯機制的信任程度就越高。

在軍事指揮規律上，有著一項基本做法叫做“預留戰略預備隊”，指的是無論打多大規模的仗，指揮員都要預留一部分力量作為后備援手，根據戰斗發展的需要將其部分或全部投入到最需要的方向，并因之取得戰斗勝利。在容錯的“冰山規律”中，隱性制度部分就扮演著“戰略預備隊”的角色。雖然“顯性制度”提供了干部干事創業的可信承諾，但這種“成文法”性質的承諾卻往往會限制干部的行動范圍，使得干部整天將顯性制度描述的各種內容當成自己行動的最大范圍而不敢越雷池半步。這在保障干部在顯性制度范圍內充分展開行動的同時，無疑也為他們在更大范圍內展開為人民服務工作扎下了籬笆，從而限制了他們的行動范圍。“冰山規律”中的隱性制度就是為解決此問題而存在的。

在“冰山規律”中，隱性制度以較為原則的方式界定容錯的方向、宗旨、精神、可能出現的新變化、救濟的理由，這些都屬于“非成文法”性質的規定，它們在“以人民為中心”的導向下，可以根據干部行動的動機來推進容錯。只要干部在行動中瞄準了人民群眾的利益，或者因為群眾的要求而采取行動，哪怕在行動中確實出現了問題，都可以依照“非成文法”所規定的原則與精神來保護干部，使干部的“善治”性錯誤得到寬容，使干部的職業安全得到保障。可以說，正是因為“冰山規律”中隱性制度的存在，容錯機制才有了兜底性保護措施。就像在推進法治國家建設中，憲法原則、法律精神、法律宗旨起著兜底性作用一樣，“非成文法”性質的隱性制度因為其以人民為中心的思想而保護了大量在顯性制度中未能體現的干部行動，使得干部更加能夠放開手腳為人民服務，充分鼓勵了他們想干事、敢干事、能干事、干成事，充分為干部撐了腰、鼓了勁。

靈活應用“冰山規律”，突破容錯機制“畫大餅”窘境

目前，不少基層干部都認為國家籌謀容錯機制的戰略非常具有前瞻性與現實性，但也存在一些地方政府將真經念歪的情況。要突破這種窘境，需要充分尊重、利用容錯的“冰山規律”，有的放矢地解決存在的問題。

在容錯原則上，要充分認識到顯性制度與隱性制度配套使用的重要性，擺脫當前只重視隱性制度而忽略顯性制度的做法。僅有隱性制度是一種非可信承諾的做法，只有形成了文字、文件，才能夠使干部相信容錯制度的各類承諾。

完善顯性制度體系，同時多方位、多角度宣傳顯性容錯制度的內容體系，使干部知曉容錯的領域、范圍、方式、方法，使顯性制度真正起到作用。這需要從三方面著手：其一，編制系列容錯文件，至少包括指導精神文件、資源籌集文件、內容體系文件、環節要求文件、操作指南文件、救濟指南文件等；其二，組織各類會議進行宣講、宣傳，這些會議至少包括部門大會、各部門負責人會議、專項工作會議、典型事跡學習會議、優秀工作表彰會議等；其三，將各類文件在辦公場所、OA系統、政府網站、政府APP、移動政務微博等平臺公開張貼。

在隱性制度推行中，首先要出臺原則性規定，同時以善治為導向，充分保護為人民群眾利益干事而出錯的干部，還要采用協商民主的模式，將隱性制度的不確定性降到最低。目前部分基層政府中隱性制度的運行存在兩方面的問題，其一是缺乏制度，也就是說隱性制度完全靠領導主觀確定，并不存在原則性文本；其二是干部一旦出錯后的具體容錯完全靠領導拍腦袋決定。這兩種情況使隱性制度不但無法保護干部，還往往成為領導推卸責任、懼怕自己負責的卸責工具，他們通過對出錯干部的“嚴肅處理”來展示自己的“清白”與“大公無私”。這種情況下，一些干事的干部甚至覺得隱性制度是誘使他們出錯的工具。要改變這種情況，就需要出臺原則性規定，雖然這看上去不屬于隱性制度，但它符合隱性制度建設的宗旨，通過它可將隱性制度所追求的容錯精神、宗旨、方向、可能的變化等規定下來。有了原則性規定之后，在貫徹這些原則的過程中，還需要采用全方位參與的思維，讓領導、干部、專家學者、群眾等主體共同協商出容錯的方案，然后依照此方案對干部所犯錯誤進行容錯和保護，這樣可以將隱性制度的不確定性、干部的抵觸性降到最低。

利用區塊鏈技術為干部創業、干事的行為進行“電子留痕”管理，并憑痕跡確定其“錯誤”與瑕疵的屬性，然后根據定性結果進行容錯。區塊鏈解決“雙花”問題的辦法，正好可以有效使用到行政管理與公共服務中來，并因之對干部的行政管理、公共服務活動進行“電子簽章”處理。在某個干部的某項活動結束之后，以獨有的個人電子簽名作為證據簽字留痕，一方面可以避免該干部將自己的過錯推諉給別人，另一方面可以避免別人冒領該干部的功勞。更重要的是，這種簽名留痕活動，使得后續的容錯可以查詢該干部工作中的差錯，到底是因為自身問題，還是因為客觀不可控因素使工作出現差池，在原因明晰之后，就可以根據顯性制度與隱性制度的要求來進行容錯。

將隱性制度的善治精神與結果導向哲學結合起來，對干部的行為進行結果鑒定，凡是結果對人民群眾有利，且未產生副作用的活動，就應該鼓勵。從積極性而言，政府管理是追求人類生活更好、更便利的活動，故而干部推進的此類活動都應該受到鼓勵。與此矛盾的是，政府管理同時也是追求程序規范、環節規范的活動，一旦程序出現差錯，或者工作環節出現疏漏，這項管理活動往往可能出問題。正是因為這種情況的存在，無論東方國家還是西方國家，也都特別強調程序的重要性。但過分強調程序，就會鉗制干部創新服務方式和內容、積極回應群眾要求的積極性，使干部畏首畏尾，甚至出現怠政懶政。要解決這個問題，就要充分發揮“冰山規律”中隱性制度的作用，充分鼓勵以人民為中心的各類活動，鼓勵干部多做為人民服務的工作，只要這些工作的結果令人民滿意，且未引發次生問題，這類工作就應該得到認可和贊許。這是將“結果導向”的管理工具與隱性制度結合使用的辦法，是容錯機制中的一種“新公共管理”做法。

（作者為南開大學周恩來政府管理學院、中國政府聯合發展研究中心教授、博導）

【參考文獻】

①吳建南、張攀、劉杰：《地方政府職能轉變綜合改革如何推動——某縣級市的案例研究》，《中國行政管理》，2015年第4期。

責編/張忠華 美編/陳琳

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