摘 要:我國已轉向高質量發展階段，各級黨政領導班子和領導干部是促進我國經濟社會高質量發展的中堅力量，而領導干部政績考核是這一力量的“催化劑”和“指揮棒”。當前領導干部政績考核中還存在一些實踐難題和認知偏誤亟待破解和糾正，改進推動高質量發展的政績考核體系需要全面歷史辯證地評價領導干部的政績、通過信息公開提升政績考核公信力，也可以構建勛章—系數—排行榜評價體系，優化政績考核內容指標。

關鍵詞: 政績考核 高質量發展 領導干部

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

政績考核的實踐難題

2020年10月24日，中共中央組織部印發《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》（以下簡稱《通知》），要求“改進地方黨政領導班子和領導干部推動高質量發展的政績考核”。《通知》主要從政治方向、內容指標、民生民評、考核方式、結果運用等方面對領導干部政績考核提出了指導性要求。然而，如何通過政績考核有效提升領導干部推動高質量發展的工作能力，仍有許多理論難題需要探討，仍有不少實踐難題需要破解。

考集體還是考個體

《通知》將“領導班子和領導干部”視為同一行動主體和責任主體，體現了集體主義價值觀。從集體主義的邏輯看，領導干部個體是領導班子集體中的一員，承擔并履行著團結責任、連帶責任和忠誠義務；領導班子的所有成員榮辱與共、利害攸關、責任共擔。嚴格執行的集體考核和獎懲制度有利于強化領導干部的大局意識、忠誠意識和集體責任感，但也面臨現實中的“集體行動邏輯”困境，難以解決“搭便車”問題，也難以辨別干與不干、干多與干少、干好與干壞等復雜情況。因此，有不少人主張與集體主義相對的個體主義觀點，認為必須將目標責任、發展實績精確到人、歸因到人，以破解集體行動難題，提高考核的精準性。然而，這種主張顯然忽視了公務與政績的集體合作性質，同時還可能破壞公共事業發展所必需的集體主義精神。因此，如何有機整合集體主義政績考核與個體主義政績考核，正確處理領導班子集體政績與領導干部個體政績之間的關系，是擺在領導干部政績考核面前的第一個難題。實踐中，可以通過“一把手責任制”和“分工合作原則”等措施較好地解決這一難題，但其邏輯上的分歧和張力依然使其常常成為一個困難，尤其是當領導班子不團結、成員之間進行非合作博弈時。

考人還是考績

我國主流政治文化和社會文化中普遍存在“做官先做人”的觀念，對于官員的道德品質和道德行為有著較高的期待，也就是說，政績考核不僅要考“績”，更要考“人”；不僅要重視“實績”，還要重視“好人因素”。“考人”論的理論支撐是關于人類行為的社會認知學派，認為意義認知和內在觀念是行為的決定因素。與此相反，行為主義學派則認為人的行為主要甚至全部是外在環境的結果，不存在對于行為具有決定意義的本質與人格；只要制度合理、激勵得當，所有領導干部都能為我國經濟社會高質量發展作出貢獻。行為科學研究表明，這兩種觀點都可能有失偏頗，人的行為既不是完全由外在環境決定的，也不是完全由內在人格決定的。純粹的理論往往會導致實踐的片面。但是，行為主義觀點也提醒我們，不宜對領導干部進行本質主義的人品評判、“先定”地判定領導干部的政績。事實上，領導干部的政績觀念也絕非“先定”的、一成不變的，關鍵還要看如何教育、引導、激勵和管理。這里提出的問題是，組織人事部門到底是根據領導干部的實際政績判定領導干部的內在品性，還是根據內在品性推定其可能的政績表現？抑或是綜合辯證地對待二者？如是，又該如何綜合辯證地對待？

顯績還是潛績

現代科學革命是從測量數字開始的；人們普遍認為沒有測量得來的數字，就不可能客觀認識這個世界，也就不可能推動世界的進步。這種科學理念在政績考核中的直接表現就是，政績考核只考察可觀察、可測量的政績，越是客觀的、可測的政績越容易受到關注，譬如地區財政收入增長速度、GDP總量、人均GDP、投融資總量、市容市貌、基礎設施等。若是如此，又該如何衡量和考核那些“著眼長遠、著眼根本的潛績”呢？譬如法治建設、精神文明建設、人口素質的提高等。就領導干部個體而言，其能力與政績表現受到客觀條件、前期基礎乃至團隊合作等外在因素的約束。此外，還存在“顯能”與“潛能”的不一致現象，那么，又該如何對待和考量其“潛能”呢？在對領導干部政績考核的實際操作中，組織人事部門必須發揮實踐智慧，應對如何確定顯績與潛績、顯能與潛能的權重這一難題。

后果論還是道義論

作為公共倫理的一個基本難題，后果論還是道義論的追問，近似于德國社會學家馬克思·韋伯所講的責任倫理與信念倫理間的選擇，也同樣適用于領導干部政績考核。奉行后果論的政績考核關注的只是領導干部的政績結果。后果論者重視的不是手段和程序的自在價值，而是其對于實現某（正當）結果的工具價值；忽視的不是手段和程序的成本與代價，而是手段和程序的正當性和合理性。與此相反，奉行道義論的領導干部講究的是出于對理想信念和責任擔當的敬重而行事，不計利弊得失，不管后果如何。作為“指揮棒”和“導航儀”，領導干部的政績考核體系力圖選拔的理想人選當然是兩全其美者，但是，如果只能選其次，那么，選擇的領導干部類型是兼顧后果論的道義論者，還是兼顧道義論的后果論者？這種看起來差不多、都還不錯的選擇，蘊含著微妙的選人用人導向差異。

官評還是民評

“以人民為中心”是高質量發展的根本目標導向，民生保障是高質量發展的重要內容，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感是評判領導干部推動高質量發展政績的重要標準。因此，《通知》要求“增強政績考核群眾參與度，注重分析群眾主觀感受指標”，“充分反映群眾感受、體現群眾評價”。由于缺乏全面的信息和相關專業能力，人民群眾主要基于自身體驗，通過“具身認知”對領導干部的政績進行直觀的認知和評判，具有較強的主觀性和特殊性。人民群眾的具身認知和體驗式評價既是領導干部民生政績和公共服務精神與能力的“試金石”，也是“形象工程”“政績工程”的“照妖鏡”，同時還能克服官方、專家基于文案和宏大敘事的政績考核可能產生的弊端。但這只適用于老百姓能夠切身體驗的領域，而對于那些“專業性高、針對性強、群眾難以立即有切身感受”的政績，一般群眾評議或公眾評議的信度和效度則難有保障。因此，哪些領域、哪些項目適合引入群眾評議？應賦予群眾評議在整個政績考核體系中什么地位與權重？如果出現“民評”與“官評”相沖突的情形又該如何處理？等等。這些都是領導干部政績考核中的重要問題。

除了上述涉及認識論的難題以外，政績考核還存在諸多操作性難題，譬如政績考核的主體結構、對象選擇、內容范圍、指標體系、實施流程、結果形式、結果運用等。

政績考核的認知偏誤

對于領導干部的政績考核實踐，或因認知偏誤、觀念走偏，或因時間緊任務重人手不夠，還存在諸多偏誤。譬如重數量不重質量、重結果不重過程、重門面不重實效、重投入不重產出、重收益不重成本、重示范不重普及、重顯績不重潛績、重時效不重長效等等。政績考核實質上是考核者甚至也包括被考核者對政績的認知和判斷，因此，這些實踐偏誤其實也可歸因為政績考核中的認知偏誤。

代表性偏誤

代表性偏誤是指人們往往“懶得”窮盡事物的真相全貌，而直接根據一些典型特征、代表性事件等信息進行判斷和決策。政績考核者在考核領導干部的政績時，往往會“直覺”地依據被考核者在考核談話和述職中的一些“動人心弦”的言論和故事、被考核者的典型事跡和業績、“形象工程”“門面工程”“樣板工程”等對其綜合政績進行打分和評價，導致不少地方領導干部挖空心思“玩概念”、資源扎堆“創樣板”。盡管這些靠人力物力財力堆出來的新概念以及樣板工程的可復制性、可推廣性、可持續性令人質疑，但考核時人們還是容易落入代表性偏誤。由此導致“重門面不重實效”“重示范不重普及”等考核偏誤。

易得性偏誤

行為心理學研究發現，人們在進行認知、預測和決策時偏愛采用容易獲得、容易理解、具體生動的信息，從而賦予那些易得的、易見的、易感知、易理解的信息過大的比重。政績考核主體，尤其是依靠具體認知和體驗式評估的公眾，往往會更為看重那些被媒體廣泛報道過、容易想得起、看得見、摸得著的政績信息，也更傾向于依據被考核者提供的現成資料進行考核，喜歡聽匯報、看（被安排的）現場，由此就可能忽視基本面數據，無視那些被有意不讓看見、不讓得知的情況信息，有意無意地進行了選擇性感知，從而賦予易得性政績更好的評價、更大的總體權重。這不僅會使政績考核中出現前述“重門面不重實效”“重示范不重普及”等偏誤，還會導致“重數量不重質量”“重規模不重質地”“重匯報不重實情”等問題。簡言之，重視的是易得的，不重視的是不易得的。

損失厭惡

前景理論指出，人們決策時對得失的評價是不對稱的，同樣一件東西人們失去它時所體驗的痛苦大于得到它時所帶來的快樂，由此產生損失厭惡情緒和損失規避行動傾向。政績考核中，被考核者、甚至考核者，都可能表現出損失厭惡傾向。被考核者可能強調其功績和貢獻而隱瞞或淡化其缺點和錯誤、突出其努力和收益而回避或淡化其政績的成本投入，試圖利用易得性偏誤得到好評。考核者則會因為一些微妙的心理產生損失厭惡傾向。其一是“框架效應”。所謂框架效應是指由于問題表述的語境不同，對同一個問題的兩種邏輯意義上相似的描述最終導致不同的決策判斷的效應。“政績”這一語義框架，有可能使考核者進入某種積極的認知框架而更傾向于去發現正面結果、給予肯定性評價。其二是所謂的由結果導致的直覺偏差。有研究發現，在其它條件相同的情況下，個體認為正面結果事件發生的概率要高于負面結果事件發生的概率。其三是在“政績考核”框架下對“嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重”等考核原則的“善意”領會。正是在這種復雜的損失厭惡心理作用下，考核者可能不“情愿”去批判性審視政績的成本與代價、去追究被考核者的問題，導致政績考核中出現“重投入不重產出”“重收益不重成本”“重功績不重問題”等問題。

確定性效應

確定性效應是指，相對于不確定的結果而言，人們會更為重視確定性的結果。換個角度看，就是不確定性規避或風險厭惡。按照理性預期效用理論，未來價值應該等于其潛在效用與實現概率的乘積。由于我們的風險厭惡心理，會夸大未來價值的風險概率，明顯低估潛在效用的價值。在政績考核中，考核者往往會偏重既有的也即確定的顯績，而對未來的、潛在的績效給予偏低的評價。確定性效應還折射出人們的時間偏好：較之未來的、因而也是蘊含風險和不確定性的長期效用，人們更為看重當下的、實時的，也就是確定性高的短期效用。支撐“重時效不重長效”的是這樣一種政績時間觀：人們往往（未必自知地）傾向于認為，所謂的政績考核就是對已經做出、已經發生的階段性政績的考核，既不包括此前的，也不包括之后的。對于政績的這種“斷代式”時間觀念，既不科學，也不合乎事實，還與中央文件精神相違背。

政績考核的幾點建議

經過幾十年的實踐探索和經驗迭代，黨和國家的組織人事系統積累了豐富的干部考核經驗。2019年4月中共中央辦公廳印發的《黨政領導干部考核工作條例》（以下簡稱《條例》）首次以條例的形式對領導干部考核工作作出了總體規范；2020年10月中共中央組織部印發的《通知》又進一步對改進推動高質量發展的政績考核作出了指導性部署。以下主要針對前述問題與偏誤，結合如何領會和貫徹落實《條例》規定和《通知》精神談幾點淺見。

全面歷史辯證地評價領導干部的政績

盡管前文以或然選擇的形式陳述了領導干部政績考核中的一些難題，但是，無論是二選一，還是以一方去統一另一方，抑或是把兩方面等量齊觀，都會引起邏輯悖謬，或有違《通知》精神。2013年12月6日中共中央組織部印發的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》明確要求“全面歷史辯證地評價領導班子和領導干部的政績”。既要全面，不能顧此失彼、厚此薄彼；又要有歷史時間觀，不能“斷代式”認識政績尤其是高質量發展政績，要經得起歷史的檢驗；更重要的是要辯證認識領導干部政績的各種結構要素，“辯證地看主觀努力與客觀條件、前任基礎與現任業績、個人貢獻與集體作用，既看發展成果，又看發展成本與代價；既注重考核顯績，更注重考核打基礎、利長遠的潛績；既考核盡力而為，又考核量力而行”。

正如哲學家梅洛·龐蒂所說，人類秩序不是一種簡單的機械關系，而是一種復雜的辯證關系；知覺本身就是一種辯證法，同時也是對復雜辯證關系的現象學把握。政績考核可以歸結為知覺活動，其基本任務就是秉承歷史唯物主義辯證法洞察復雜的政績現象；政績考核者與政績考核對象之間也是一種辯證關系，而不是機械的主客體關系。如前所述，政績考核者的知覺會受到自身和考核對象等各種因素的影響而可能產生諸多認知偏誤，因此，有必要通過合適方式（如教育培訓、體驗反思等）讓考核者明白在政績考核評價過程中可能出現的認知偏差，并通過合適方式（如系統性的預知錯誤處置措施）來防止這些偏差。

通過信息公開提升政績考核公信力

信息公開既可以調動社會關注、群眾監督，也可以獲得更多更全面的信息。為了提高領導干部政績考核的公信力，提高群眾評議的信度和效度，達到群眾評議與官方考核之間的一致，在考核之前，組織人事部門應該根據《條例》和《通知》規定，向社會公眾、被考核對象公開考核的具體實施細則，主要包括考核目的與原則、對象范圍、考核內容、考核方式、考核結果確定、考核結果運用、組織實施、紀律與監督等；在考核過程中，實時披露考核進展和中期情況，在不危害公共利益和損害考核當事人隱私的前提下，公開被考核對象提供的政績報告或考核小組獲得的相關信息，以便接受社會的審視和監督；考核結束后，公布考核結果和結果的運用。唯有如此，才能真正有效地“增強政績考核群眾參與度”，提升政績考核的公信力。

構建勛章—系數—排行榜評價體系

《通知》要求“聚焦推動高質量發展優化政績考核內容指標”，并對內容指標設計提出了一系列指導性意見。根據《條例》規定和《通知》要求，建議構建“勛章—系數—排行榜”評價體系。

勛章系統的構建。可以將領導干部的政績先分為幾大類型，譬如治理體系與治理能力、公共安全與社會治理、民生保障與公共服務、營商環境與經濟發展等，依次構建起政績勛章系統。其次，政績類型的劃分，應該根據被考核者所在地區和部門進行調整和細化，以提高其針對性和適用性。最后，結合中央總體部署和地區發展需要，選擇一些重點項目作為“關鍵性指標”。譬如當前和今后一段時期，重點群體的就業、剩余貧困人口的脫貧、重大疫情防控救治體系和公共衛生體系的完善、深化“放管服”改革、優化營商環境、提供優質公共服務等，就是重點項目。勛章系統橫向只平行分類，縱向則至少分重點與一般兩個層次。

系數的構建。系數系統，也即調整參數系統，屬于“引領性指標”，它是為確保高質量發展、辯證處理好政績要素間關系、克服政績考核中的認知偏誤而設計的。根據《通知》要求和前述討論，重要的系數主要有：創新系數、綠色系數、協調（合作）系數、開放（共享）系數、可持續系數、效益規模系數、群眾滿意系數等。

排行榜的構建。排行榜的建立是為了應對將政績進行絕對量化有難度且有爭議的困境，將政績考核變成與（同系統、同地區）參照對象進行對比的相對排名，同時還能在政績考核中帶來錦標賽式的激勵效果。排行榜的計算步驟可依次為：勛章分類打分賦值，不同類型的勛章原則上同等對待；將勛章政績相關的系數量化取值[0,1]，求平均值；將系數平均值乘以勛章，求乘積；將乘積累加，在同系統或同地區被考核者集合中按序數排名。考核結果可以直接以排名形式呈現，也可將（累計）排名轉化為等次。

勛章—系數—排行榜考評系統既可以用于平時考核、專項考核，也可以用于年度考核、任滿考核；大周期考核結果可以是小周期考核結果的綜合。

【本文作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授】

責編：司文君 / 臧雪文

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