摘 要:伴隨我國加快建設數字中國以及國家大數據戰略的全面實施，推進基層治理數字化轉型，是符合國家發展戰略、順應時代發展潮流的必然之舉。然而，與高維的數字經濟轉型或者政府數字化轉型相比，基層治理的低維復雜，讓其數字化轉型先天具有一定的不適應性。為此，要認識到基層治理數字化轉型的復雜性，關注當前基層治理數字化轉型存在的問題，并推動其向高級數字化基層治理轉型。

關鍵詞:數字中國 基層治理 大數據 數字化轉型

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

基層治理數字化轉型的復雜性

當前，我國各地的基層治理不斷探索新模式、新方法與新途徑，逐漸建立起包括基于要約的自治、基于教化的德治、基于法律的法治和基于數字技術運用的智治等四位一體的基層社會治理體系。基層治理的數字化轉型，作為一種方法論與工具介入，有著治理需求與數字化技術推進的實踐剛性，也是當前我國資源與政策供給較為充分的領域。

數字化轉型的優勢，就是利用新一代數字技術，尤其是“通過拓展平臺功能、優化服務體驗、創新應用模式，逐步解決社會治理過程中的信息不對稱、行動反應遲緩、治理效能低下等問題”。[1]另外，數字技術使多元主體“共在”，也有利于社會治理由政府單一主體轉向多元協同模式。與傳統的社會治理方式相比，數字化治理有著精準性、便捷性、互動性和智能化的特征[2]， 然而，與高維的數字經濟轉型或者政府數字化轉型相比，基層治理的低維復雜，讓其數字化轉型先天具有一定的不適應性。

數字化轉型的起點，需要頂層設計和統籌規劃的平臺調度、縱向到底和橫向到邊的系統設計、規范性和標準化的事項定義、資源化與價值化的數據賦能，但基層社會的復雜性、基層事務的多樣性與治理主體的多元性，使得數字化應用系統、平臺、門戶等，往往不具備滿足頂層設計的基本條件。我國地方政府在縣區一級還能夠按職能區分部門與系統，進行數字化的規模轉型，但基層治理的應用場景碎片化，以及“上面千條線，下面一根針”的現象，使得上級部門的精準管控單向延伸下來，基層無法承接。

目前，各地數字治理的應用案例很多，出現了一些共性問題，這正是頂層設計、規模效應的數字化應用與基層社會的點多體雜、需求與表達異質化的矛盾使然。如杭州市余杭區相關工作人員指出，省、市、區三級以及各部門、各條線對基層治理數字化轉型工作有不同的要求，導致在系統平臺、APP開發等數字化建設上，重復建設問題較為突出，“如落實到專職網格員頭上可能有數十個APP，大量信息需重復錄入”。這種缺乏頂層設計統一規劃的平臺與系統應用，很難說具有減負作用。2020年浙江省政協十二屆三次會議第53號重點提案《關于基層治理數字化轉型中的問題與建議》，提出推進基層治理數字化轉型要“堅持在‘基層減負、提質、增效’的邊界內”，也正是這種情景的反映。

除此之外，基層治理數字化轉型，還有一個非常重要的問題是數字化轉型需要技術、專業知識與信息素養，而這恰恰是一些基層管理人員所缺乏的。因而，基層治理的數字化轉型，有著非常大的“數字鴻溝”因素障礙。

基層治理數字化轉型中需要跨越的陷阱

一是不能把“互聯網+政務服務”當作基層治理數字化轉型的主要應用場景。“互聯網+政務服務”是近年來在“放管服”改革背景下推進的便民利企措施，以數據共享、流程優化為基礎達成協同政務，以“一號申請、一窗受理、一網通辦”的信息惠民手段，結合“一門式”“最多跑一次”等改革加碼措施，進一步推進服務型政府與數字化政府轉型。整體上看，“互聯網+政務服務”可以通過省、市、縣（區）、鄉鎮（街道）、行政村（社區）的多層級行政聯動統一推進，但這并不是真正的基層治理內容。目前有些地方在介紹基層治理數字化轉型的做法，聚焦打造“政務服務圈”，推進“最多跑一次”改革，打通數據壁壘，實現村居全覆蓋自助服務機，這固然是好事，但不應該把基層治理內容更多地看成是政務服務輸出。

二是數字化轉型，不能動輒要求更多資源配置。數字化轉型要有效益觀念，需要采取一些效益性的可觀察指標來判斷投入與產出。其中，經濟效益指標主要有：是否減少了辦事人員？是否減少了經費支出？是否減少了文件數量？是否減少了傳統會議？社會效益指標包括：是否減少了負面評價？是否決策更科學？是否減少了社會矛盾？是否提升了公眾滿意度？等等。因而，實施基層治理數字化轉型，如果需要資源要素的進一步保障與配套，則說明數字化轉型存在著偏差。調查發現，幾乎區縣的基層節點上都在呼吁加大投入，包括更多的專項資金和人員投入。這種現象也應引起注意，事實上，不少基層運用的數字化設施設備與應用系統，由于利用頻度不高、或者說數據共享不足，已造成了較大的浪費。

三是基層治理數字化轉型不能由政府大包大攬。數字化技術能夠讓多元主體共存，但目前的基層治理數字化轉型應用場景中，多數是以自上而下的行政推進、政府配置投入為主，市場和社會參與不足。特別是在政府公共財政相對充裕的地區，有較大的投入用于推進基層治理的數字化項目。目前看來，無論是項目目標確立，還是需求分析與功能實現，均有政府大包大攬的傾向。由于基層治理資源主要來自政府投入，其他社會成員成了旁觀者，參與興趣不高。另外，目前的基層治理數字化項目，主要是以精準管控與民生服務為主要形式，導致有些社會公眾，既對于精準管控有抵觸心理，容易造成矛盾沖突；同時又對于無償的公共服務享受心安理得，有“太多的權利，太少的責任”[3]，容易產生類似“公地悲劇”的結果。

四是疊加了基層治理的新老問題。2018年《半月談》雜志的年終收官重磅之作《2018，基層治理十大靶點》，從全年系列調研成果中提煉出基層干部反映強烈的十個痛點，即：督查檢查頻繁、問責濫用、壓力“甩鍋”、處處留痕、材料論英雄、庸懶干部、典型速成、政策打架、上升“天花板”、幸福感缺失[4]。從目前看，基層治理的數字化轉型，并沒有解決基層干部反映的痛點問題。而另一方面，由于數字化轉型導致的資金緊張、技術弱勢、數字化運用增負、數字鴻溝、數據共享、數據安全等新問題，也需要破解。應該說，轉型期間是新老問題疊加、新舊矛盾交織的時期，如果轉型條件尚不成熟，則可能得不償失。

五是要重視數據賦能，更要重視數據使用安全。基層治理涉及的數據都是基層成員的利益訴求和日常偏好的個人和個體化數據，個人數據與隱私信息很容易被收集與利用，如安裝一個APP，用戶需要開放10多項權限許可，但對于這一層次的數據安全和保護，還亟待完善。百度董事長兼CEO李彥宏在2018年的中國發展高層論壇上曾經表示：“中國人對隱私問題的態度更開放，也相對來說沒那么敏感。如果他們可以用隱私換取便利、安全或者效率，在很多情況下，他們就愿意這么做。”這在互聯網平臺應用中是一種普遍現象，是一種事實。央視評論指出，即使國內用戶的習慣，恰如李彥宏所講，為效率可以放棄隱私，但那并非他們“愿意”，而是“不得不”。基層治理的數字化轉型，也要防止出現這種“要便利就得讓渡隱私權，讓基層成員不得不犧牲個人隱私或者個人數據安全”的現象。

突出治理屬性向高級數字化基層治理轉型

從需求理論分析，目前人們的需求至少有三個層次：一是基本民生需求，包括跟衣食住行學有關的需求；二是對安全性因素的關注，包括居住環境美化、社會關系序化、社會矛盾的公正處理與妥善化解、個體利益的尊重等需求；三是對社會政治權利的關注，包括知情權、表達權、參與權與監督權的保障，民主協商的議程設置，自我價值的表現與實現等需求。

從目前基層治理的數字化轉型應用看，對第一層面的需求響應最多最全面。利用數據賦能優化社區服務，如杭州市民政局的“社區智治在線”平臺，利用社區數據集市，社區向用戶提供靶向服務，實施精準投放；“互聯網+政務服務”便民化還開展了跨省辦理，如長三角政務服務一體化中，三省一市的民政部門構建了基層治理高質量一體化發展新平臺，推動養老、托幼、社保、就業、救助等民生服務互聯互通，以實現跨省民生服務項目“只需跑一次、無需開證明”和“一號申請、一表登記、一書授權、一門受理、一網辦理”。第二層面功能正在積極施展之中，尤其是有關社會問題解決、社會矛盾化解和社會維護方面，努力實現數字化轉型。以“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”的“楓橋經驗”樣本為例，這一基層治理模式具有重大的推廣意義，也適用于數字化轉型。例如浙江省委政法委多年前開始探索多元化糾紛解決網絡平臺建設，現在推出的2.0版讓在線解紛“零跑腿”，全國很多地方都有“楓橋經驗”的數字化版本。相比而言，第三層次的功能則較少體現，即實現公眾的社會政治參與數字化轉型不足。

第三層次的治理屬性尚表現不足，原因是多方面的。其中一個重要原因就是不同主體的選擇邏輯有差異，即基層治理的公眾有效參與內含簡單事情復雜化的邏輯，而行政體系卻傾向于復雜事情簡單化的邏輯，不太愿意引入政民雙向互動的參與—交流機制。換句話說，在公平有損效率的情況下，政府主導的基層治理數字化轉型更愿意選擇提高效率的路徑。但公眾參與不足造成的結果就會影響到前兩個層次的效應，尤其是由于公眾參與途徑不暢，會嚴重影響第二層次需求的滿足，導致維穩背景下的訴求博弈中，干部的“不出事”處事原則與基層民眾“出大事”的處事策略之間存在著很大的不適應性，影響基層治理的整體效果。

循著民生需要——利益訴求——社會參與的治理層次來實現數字化轉型升級是一種全維模式。事實上，要建立基層治理的公眾廣泛參與途徑、利益訴求傾聽與調解機制，有著深刻的社會政治學邏輯，即社會組織結構通過三種方式影響人們的生存利益：一是構造成員身份，讓成員納入組織成為其中一員；二是組織囊括，即個體在組織中是否擁有責任；三是結構可及，即個體可以接近公共體制影響公共政策，并依靠其生存。本質上，公眾在基層治理中沒有參與感就沒有歸屬感，也沒有獲得感，更沒有安全感。因而，基層治理數字化轉型需要包含共治與善治的全部屬性，向全維度多層次的基層治理模式轉型。

【本文作者為浙江大學公共管理學院教授，浙江數字化發展與治理研究中心研究員、數字政府與治理研究所所長】

注釋

[1]龍海波：《數字化轉型助推社會治理現代化》，《中國經濟時報》，2019年11月18日，A05版。

[2]杜偉泉：《基層社會治理數字化轉型研究——基于我國東部M市實踐經驗的分析》，《情報理論與實踐》，2020年9月7日中國知網網絡首發。

[3]孫輝：《當前基層治理中存在的問題及其因應之道》，《黨政論壇》，2020年第4期，第27—30頁。

[4]新華社半月談記者：《2018，基層治理十大靶點(一)》，《求是》，2019年第2期，第69—75頁。

責編：司文君 / 臧雪文

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