摘 要:基層治理中的“數據煙囪”不僅帶來信息資源浪費、行政效率低下等問題，而且容易滋生形式主義，影響國家治理體系和治理能力現代化進程。“數據煙囪”是制度、技術等多重因素共同作用的結果，因此，消除這一頑疾，需要從多方面入手。在制度和技術層面，要實現治理主體間的信息共融，推進基層治理現代化，尤其需要建立基層綜合治理體系、完善基層政務信息管理制度、建立基層政務信息集成平臺、為基層政務信息安全提供技術保障。

關鍵詞:基層治理 數據煙囪 制度創新

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

消除“數據煙囪”是基層治理現代化的必然要求

“數據煙囪”也稱信息孤島或信息壁壘，廣泛存在于各個領域，帶來交易成本的增加，影響業務辦理效率，信息化的作用無法充分體現，是阻礙經濟社會發展的重要因素。“數據煙囪”在基層治理中不是新問題。近年來，隨著電子政務建設、政府治理數字化轉型的推進，基層治理中的“數據煙囪”問題在一定程度上得到了緩解。2018年，國務院對加快建設全國一體化在線政務服務平臺、全面推進政務服務“一網通辦”作出部署。在地方上，浙江省的“最多跑一次”改革、上海市的“一網通辦”等極大地推進了政務信息共享，簡化了辦事流程，為群眾提供了實在的便利。

但是，自上而下的數字化建設主要集中于政務服務領域，其他方面的信息共享和聯通仍然較少；基層部門主要響應“條線”上的信息管理需求，缺乏統一的信息管理平臺；基層政府與其他治理主體之間的信息共享不充分等問題仍然普遍存在。

基層治理中的“數據煙囪”直接導致工作人員重復進行信息錄入和上報，使得行政效率低下，信息資源無法得到有效利用；間接導致基層治理中的形式主義滋生，影響基層人員工作熱情，長期下去則有損政府公信力和經濟社會健康發展，影響國家治理體系和治理能力現代化進程。基層治理是國家治理的基石，基層治理現代化是國家治理現代化的重要內容，因而，消除“數據煙囪”，實現治理主體間的信息共融，提高信息資源的利用效率，推進基層治理現代化，是當前重要且緊迫的任務。

“數據煙囪”形成的技術和制度因素

基層治理中的“數據煙囪”問題是多重因素共同作用的結果，其中最為重要的是技術和制度因素。從技術層面看，一方面，因為缺乏統一的標準和規范，大量數據、信息由于版本、格式不統一等原因而無法兼容，這些信息資源“被迫”分離，形成“信息孤島”；另一方面，信息安全是信息化管理中尤為關鍵的問題，當前還沒有成熟的技術可以實時跟蹤數據，無法對數據濫用、數據犯罪進行有效監管。政府部門通常高度重視信息安全問題，為規避風險而不愿意將自己掌握的信息與其他部門共享，這在基層體現得尤為突出。基層工作人員通常權力小、責任大、信息技術水平不高，在不能確保信息安全的情況下，他們更加傾向于保守行事、謹慎地規避風險。

從制度層面看，一方面，雖然我國近年出臺了多部有關政務信息的管理政策，比如《國務院關于印發政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》（國發〔2016〕51號）、《國務院辦公廳關于印發國家政務信息化項目建設管理辦法的通知》（國辦發〔2019〕57號），但是，這些政策多為原則性規定，對政務信息資源的管理邊界、責任等缺乏明確界定，關于數據資源的歸屬、采集、開發和監管等問題的管理規則不夠清晰，地方政府和基層部門有較大解釋空間。

另一方面，原有信息管理體系主要是由國務院各部委牽頭建立，比如國家稅務總局建立的金稅工程和公安部建立的人口信息管理系統，這些以部門管理為基礎的信息系統延伸到基層，便形成與“條線”相對應的相互隔離的“信息孤島”。因而，如果上級政府的“數據煙囪”不消除，基層治理中的“信息壁壘”就將繼續存在。

此外，基層治理通常遵循的是部門治理邏輯，即由相關部門管理相關問題，缺乏統一指揮和協調機制。當前基層治理中存在一個普遍現象，即除了上級垂直管理部門要求應用的各種信息管理系統外，多個基層部門還建立自己的信息平臺和工作群，一個基層工作人員要同時使用多個部門APP和工作群。當處理一個問題時，他們需要向不同部門請示、匯報相同內容，信息重復和低效問題由此產生，而與此相伴隨的則是“指尖上的形式主義”。

以“整體智治”消除“數據煙囪”的路徑

解決基層治理中的“數據煙囪”問題，離不開制度和信息技術兩個層面的創新。“整體智治”是一個將制度創新與技術創新相結合的新概念，其中，“整體”是指整體性治理，“智治”是指充分發揮科技支撐社會治理的作用。

具體而言，“整體智治”至少包括三層含義：一是，政府部門的碎片化現象需要通過建立一個“整體性政府”加以改變。“整體性政府”是由承擔不同功能的、相互關聯著的多個部門組成的有機整體，政府各部門分享共同的目標，采取協調一致的行動；二是政府與企業、社會組織、公民等社會力量應建立協作關系，形成治理共同體，共同提高社會治理效能；三是當今時代的科技發展為整體性治理提供了契機，換言之，整體性治理的實現需要充分發揮科技支撐的作用。從“整體智治”概念出發，解決基層治理中“數據煙囪”問題需要從制度和技術上進行四大突破：

一是建立基層綜合治理體系?；鶎又卫硇枰诔浞挚紤]治理專業性的基礎上，根據基層治理綜合性強、復雜度高的特點，建立以服務和問題為導向的治理體系。比如社區公共衛生治理是當前十分突出的問題，在傳統治理中，它涉及多個管理部門，需要多部門協調互動，治理效能較低；在此次新冠肺炎疫情防控中，為集中調動資源，快速協調行動，多地建立疫情防控指揮中心，相關部門服從指揮中心的統一領導和指揮，有效地形成了治理合力。借鑒這一經驗，在常態化基層治理中，可以根據公共服務領域和問題領域建立指揮協調部門，并賦予其實權，以更好發揮統籌部門工作、推進部門融合、建立整體性基層治理的功能。

二是完善基層政務信息管理制度。制度發揮著規定行為角色、約束行為和形成期望的作用。政務信息管理中面臨的數據權屬、部門職責、信息監管等問題首先需要通過制度加以解決。基層治理一向是制度創新的實驗場，在消除“數據煙囪”問題上，條件成熟的地區可以先行先試。具體而言，首先要明確基層政務信息權屬。政務信息屬于公共資源，只有在最大范圍內共享和使用這一資源，才能發揮它的最大效用。地方政府可以通過出臺法規明確基層政務信息權屬，規定政務信息管理權限，劃分數據類型，建立數據開放制度，發揮社會力量在數據資源利用方面的作用。其次要明確基層部門信息管理職責?；鶎诱畱诮⒔y一領導和指揮機制的基礎上，對各部門信息化建設和管理的責任做出合理安排，整合部門數據資源，建立統一政務信息平臺。最后要完善基層信息監管制度?；鶎诱柚贫ê屯晟普招畔⒈O督管理辦法，明確對信息誤用、濫用和違法使用等的處罰辦法，通過制度保障政務信息安全、促進數字化建設。

三是建立基層政務信息集成平臺。基層政府應在統一標準和格式下采集各部門管理數據，對數據資源進行集中存儲和統一管理，對部門數據資源的共享標準和流程予以規范，對政府數據開放格式、范圍和方式等做出明確規定，通過技術手段解決基層信息采集難、對接難、共享難、開放難等問題。

四是為基層政務信息安全提供技術保障?；鶎又卫碇械男畔踩珕栴}可以通過進一步應用和完善技術加以解決。比如在數據安全方面，能夠利用區塊鏈技術進行數據存儲，利用密碼學機制保障數據的存儲和傳輸安全，利用加密算法、共識算法保證數據不被篡改和偽造。將區塊鏈技術應用于基層政務信息管理，能夠提高數據安全性，減少數據共享風險。值得指出的是，基層政府可以與市場和社會上的專業力量合作，共同開展信息安全建設工作，同時應基于自身財力培養專業技術人員，提高自身技術水平，不斷以新技術為信息化建設保駕護航。

【本文作者為華東師范大學公共管理學院教授、華東師范大學社會組織與社會治理創新研究中心主任】

責編：臧雪文 / 蔡圣楠

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