摘 要:習近平總書記在上海考察時提出的“人民城市”理念，是對傳統民本思想和人本城市觀的超越。人民城市建設應當把握住三個“最”：第一，最大限度為人民群眾創造美好生活，具體表現為最大比例、最廣覆蓋面、最大公約數和最可行方案；第二，最基礎工作是堅守住城市治理底線，其中城市安全、社會保障的基礎底部和老舊小區改造是城市治理三大底線；第三，最終目標是服務于人的全面發展，讓人民群眾成為城市的積極建設者和主人翁，成就人民群眾自我實現的城市夢想，建設團結凝聚的人民城市。

關鍵詞:人民城市 城市治理 美好生活

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

2019年11月，習近平總書記在上海考察時指出，“人民城市人民建，人民城市為人民”。人民城市的理念蘊含著黨的歷史觀和實踐觀，是中國特色社會主義思想的人民性主張在城市問題上的集中體現。人民性理論超越了傳統的民本思想，人民城市理念也不囿于人本城市觀。新時代提出的人民城市是全新的理論體系，標示著新的城市發展方向、新的城市理論和新的城市政策內涵。那么，人民城市的理念新在哪里？對城市治理又提出了哪些新要求？

最大限度為人民群眾創造美好生活

在最大比例原則之中體現人民性。 “人民城市為人民”，首先需要思考的問題是，人民在哪里？城市里的“人民”既是千姿百態的個體，又是無數個體所組成的集合與整體，而城市建設最終都會落到每一個具體的個體或和群體頭上。人民城市建設可以遵循最大比例原則，人民城市的公共產品應當服務于最大比例的群眾，在小群體和大群體之間，在少數人和多數人之間，在局部和整體之間，政府的注意力和資源應毫不猶豫地向后者傾斜。

在最廣覆蓋面之中體現人民性。城市發展涉及方方面面，人民群眾對美好生活的需要也各色各樣，在迥異甚至沖突的政策目標之間，決策者常常需要排序和取舍，有時還會陷入左右為難的困境。為體現城市人民性的本質特征，應當遵循最廣覆蓋面的原則，將更多、更優資源投放到那些能夠在更大范圍內服務群眾的領域，如城市公共安全、城市生態等領域。確保妥善解決最廣輻射面的公共問題，提升最廣覆蓋面的公共服務能力，是體現城市人民性的現實路徑。

在最大公約數之中體現人民性。人民是由個人、群體和社會階層組合而成的集體，而個人與個人之間，群體與群體之間，階層與階層之間，在思想觀念和利益訴求上都存在差異，甚至對立沖突。城市公共政策應當確保公共性，努力實現人民性的目標。在差異化的服務需求之間，可以遵循求同存異的理念，以最大公約數的原則，在具有普遍共性問題上尋找政策著力點。在大眾化和個性化之間，在基礎性和進階性之間，在長期性和暫時性之間，在戰略性和戰術性之間，城市治理應當向前者傾斜，以保證城市治理始終聚焦服務于人民群眾的最共性問題、最基本訴求和最根本利益。

在最可行方案之中體現人民性。城市為人民群眾服務，既要有心，還要有力。既要常懷為民之心，又要考慮到政策的可行性和可持續性。有心無力的空洞口號，不接地氣的“懸空政策”，最終都會背離人民的根本利益。要長期保持為人民服務的能力，實現人民城市的建設目標，需要采取最可行的路徑，采用最高效的政策方案。發展好城市經濟，把蛋糕做得更大，無疑是最基礎、最可行的，這是在任何時候都不能輕視的基本工作點。此外，提升城市社會福利應當量入為出，在有限度的財力范圍內正確地辦事，更有效率地辦事。不能在“政治正確”的口號下，搞不切實際的“泛福利化”。同時，應繼續研究為人民服務的科學規律，建立符合城市實力、具有地方特色的民生保障體系，以最可行和最有效的路徑和方式，滿足人民群眾對美好生活的需要。

綜上，城市的人民性，就是最大限度地為人民群眾服務和創造美好生活。最大限度原則又具體表現為最大比例、最廣覆蓋、最大公約數和最可行方案。最大比例和最廣覆蓋的原則，體現了人民城市的價值目標，是社會主義制度優越性在現代城市治理中的具體表現；最大公約數和最可行方案則意味著要結合城市發展和治理實情，是一切從實際出發原則在現代城市的生動實踐。

最基礎工作是堅守城市治理底線

上述最大限度原則，體現了城市治理的高標準和高要求，是人民城市不斷追求的境界和目標。同時，城市治理也要有底線和最低目標。治理底線和最低要求是維持城市可持續發展的出發點和根本，倘若根基動搖，一切都無從談起。為彰顯中國城市的人民性，黨和政府要以負責兜底的責任和擔當，積極有為的治理策略，保障有效的資源投入，迅速有力的治理行動，維護好工作底線和最低標準。

城市安全是最根本底線。隨著現代城市規模不斷擴大、復雜性不斷提升，尤其是全球風險時代的來臨，城市的公共安全面臨日益嚴峻的挑戰。人民城市最低標準的第一條，就是如何守住安全底線。首先，城市治理者需要具備高度的責任心和緊迫感。安全是人民城市建設的基礎，是一切治理行為的出發點和目標。在保障城市安全的過程中，需要警鐘長鳴，保持政治上的決心、體系建設的恒心和細節管理的匠心。其次，要注重運用現代技術，賦能城市安全治理體系，提升城市安全治理的預警研判、防范控制、實戰處置等水平。最后，要建立人人有責、人人共擔的城市安全共同治理體系。人民城市的安全底線，既需要黨和政府的堅守，也需要全民安全意識的提升，以及社會力量的責任分擔。

抬高底部是社會保障的基礎工程。人民城市的建設，要求確保廣大人民群眾都能享受到國民經濟發展的紅利，確保人民群眾在追求幸福美好生活的道路上“一個都不掉隊”。當前，我國城市經濟實力和民眾生活水平普遍提高，社會保障水平和力度也應緊隨其后。提高社會保障水平，是符合人民城市建設目標的正確方向，而這一過程又有不同的路徑選擇。例如，可以做大總規模，提升平均值，讓不同階層都能享受到較高水平的社會保障；可以做強做優“明星產品”，為少部分人群提供高品質服務；也可以將資源向最低標準傾斜，通過優先抬高社會救濟的底部，確保最緊迫的社會福利需求得到保障。結合當前中國城市發展實際和人民群眾的實際需求，第三種路徑無疑更能體現政府的政治擔當，凸顯人民城市的特性。與均勻分配、提高平均值和做強社會福利優勢項目、擦亮品牌相比，抬高社會福利的底部需要投入更多人力、物力、財力，對政府財政能力和治理水平也提出了更高要求。有條件的發達城市，應及時抬高社會福利的底部水平，實現城市社會保障水平的整體提升，系統性、結構性地改善民生，滿足人民群眾的最低需求，達成人民城市的發展目標。

艱苦卓絕的老舊小區改造是不容后退的戰線。城市的部分區域逐漸老化衰敗，貧困人口不斷聚集，人口的貧困化與治理無序之間形成惡性循環，這是世界城市發展面臨的共性問題。發達國家的城市存在的局部衰敗，造成不同區域空間和社會形態的巨大反差，拉低整體水平。而拉美、印度等大城市存在的貧民窟現象，更成為阻礙城市發展的“城市之癬”。由于歷史欠賬和社會變遷，我國城市也存在一些低收入階層、弱勢群體聚居的老舊社區。這些區域內房屋質量、衛生設備、公共設施、小區安全等都存在重大隱患。同時，這些老舊社區居民大多為租客，或者無法置換房產的年長、多病、貧困的本地居民，房屋糾紛多，貧困居民的煩心事多，和諧幸福社區建設嚴重受制于硬件限制。針對此類問題，西方國家一般都采取保守消極的態度，寄希望于市場力量解決問題。而市場力量的常常失靈，導致社區衰敗和貧民窟現象逐漸成為都市的慢性病。與此形成鮮明對比的是，中國政府普遍堅守兜底負責和積極作為的政策立場，除通過市場化的常規化手段拆舊建新之外，還積極動員各種政策資源，實施十分艱難的老舊小區改造工程，包括美麗家園工程、小區一體化綜合改造、加裝電梯和“一平方米衛生間”工程等。在老舊小區的改造上，中國政府不惜財力，不畏艱難的立場和態度，彰顯了中國城市的人民性。

最終目標是服務于人的全面發展

走中國特色社會主義道路，目的是促進人的全面發展，逐步實現全體人民共同富裕，建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。那么，社會主義城市的人民性，就不僅體現在最大程度地滿足群眾的利益需求上，最終還要促進人的全面發展。

讓人民群眾成為城市的建設者和主人翁。進入新時代以來，中國城市的軟硬環境、公共服務便捷性和可達性、管理精準精細化程度、城市安全穩定水平都有了顯著提升，為美麗城市建設和人民美好生活打下了堅實基礎。但是，人民群眾的幸福感，最終還取決于個人的心理體驗。從心理學角度來講，確保幸福感需要積極的人生態度和實踐行動，在實踐奮斗中最能獲得滿足感和幸福感。為此，政府不僅要提供優質服務，還需積極引導、支持人民群眾參與城市建設，充分發揮人民群眾的能動性、積極性和首創性，鼓勵和倡導人民群眾做積極的行動者和城市主人翁，這是美好幸福生活的源泉，也是人民群眾走向全面發展的必由之路。

人民城市應當成就人民群眾自我實現的夢想。人民群眾具有多方面、多維度的需求，為此，城市治理應當摒棄“物質刺激”，或者“唯服務論”的機械思維，從多個角度多個方面共同造就美好生活。具體來說，既要搞好具體的管理和服務，又要維護好城市公平正義的治理環境，使得人人都有向上的通道，都有不斷進步和出彩的機會；既要擔負起領導和運行公共管理公共服務的職能，又要創新體制機制，確保人人都能有序參與城市治理；既要關注城市發展物質的和外在的維度，又要考慮內在的、人文的維度，使得人人都能享受品質生活；既要保障公共管理和公共服務的公正公平，又要在具體的管理流程中，提供更多人性化的服務，讓人人都能感受到城市的溫度和溫情；既要做好公共服務，又要積極營造共同體意識，讓更多人切實擁有歸屬感認同感。

人民城市是團結凝聚的城市。人的全面發展不能通過孤立封閉的個人來達成。馬克思認為在理想社會的聯合體中，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件。也就是說，人的自由和發展不能單靠個人奮斗。團結凝聚是個人全面發展的根本路徑，團結的人民城市為人的全面發展奠定社會與空間基礎。為此，一方面，人民城市應當促進人與人的交流，人與人的協作和人與人的團結。尤其是要通過積極的政策行為防范社會離散和分裂，防止市場因素將不同經濟條件的民眾隔絕在不同的街區之中，防止社會分層將人們分隔在無法溝通的社會樓層，防止文化觀念的差異使人們相互誤解猜忌。另一方面，人民城市應當強化社會認同，積極發掘城市文化精神，通過各種組織化建設和平臺建設，促進人民群眾間自覺自愿的溝通和協同行為，切實將城市建設成為人民群眾的居住家園和精神樂園。

【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授、公共政策與治理創新研究中心主任】

參考文獻

[1]《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年。

責編：羅 婷 / 司文君

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