【摘要】香港、新加坡、鹿特丹和迪拜等地依據自身優勢，建立起各具特色的自貿港，為我國開展自貿港建設提供了可資借鑒的經驗。我國在建設自貿港的過程中，除繼續加強貨物貿易和吸引外資的全面開放，還需著力于資金與人員開放政策的實施，即貨幣完全自由兌換和境外人員自由流動。此外，還應當注意保持制造業的一定比重，避免產業空心化，同時政府還要做好頂層設計。

【關鍵詞】自貿港 國際經驗 中國策略 【中圖分類號】F740 【文獻標識碼】A

借鑒國際經驗是自貿港建設的基本原則之一

我國的對外開放進程，經歷了從轉口貿易，到出口加工區，到自由貿易園區，再到自由貿易試驗區的演進過程，①而目前又在大力開展自貿港建設。自貿港可定義為，設在一國（地區）境內關外，允許貨物、資金和人員自由進出，對絕大多數商品免征關稅的特定港口區，是目前全球開放水平最高的特殊經濟功能區。②

2020年6月1日，中共中央、國務院印發了《海南自由貿易港建設總體方案》（下稱《總體方案》），旨在將海南建設成中國對外開放的排頭兵，推進高水平開放、建立開放型經濟新體制，并希望以海南為切入點，未來不斷深化市場化改革，打造法治化、國際化、便利化的營商環境。可以認為，《總體方案》是我國推進更高水平對外開放的新起點：對標國際高水平經貿規則，高質量高標準建設海南自由貿易港將進一步加強中國與世界的聯系，拓展中國與世界合作的空間。③

根據《總體方案》，自貿港建設的基本原則之一便是借鑒國際經驗。按照基本原則的部署，自貿港需要高起點謀劃、高標準建設，主動適應國際經貿規則重構新趨勢，充分學習借鑒國際自由貿易港的先進經營方式、管理方法和制度安排，形成具有國際競爭力的開放政策和制度，加快建立開放型經濟新體制，增強區域輻射帶動作用。因此，了解和把握世界主要自貿港的發展模式與發展特色，并從中總結歸納出建設經驗，對于中國未來順利開展自貿港建設具有十分重要的現實意義。

世界主要自貿港發展的共同經驗

自貿港同自由貿易試驗區是一脈相承的，自由貿易試驗區的功能定位，包括探索實施符合國際通行做法的金融、外匯、投資與稅收等方面制度，促進形成集保稅、加工、轉口貿易以及金融服務等于一體的產業群，在自貿港建設中均有體現。除具有自由貿易試驗區的功能之外，自貿港還具有十分鮮明的與“港”相關的特征，包括鼓勵港區內企業開展研發設計、總部經濟、融資租賃、檢測維修、采購分撥及展示交易、航運服務等業務，實現港口功能向轉口貿易、離岸貿易以及各類服務功能發展，并進一步發展成為全球物流樞紐和國際航運中心。具體來看，典型的自由貿易港真正形成了“一線放開、二線管住、港內自由”的監管模式。

“一線”是指國境線，所謂“一線放開”就是指自貿港同境外的貨物進出境實現完全自由。進一步地，“一線放開”的內涵可以擴展至放寬貿易管制：除國家法律法規和國際公約規定之外，其余所有貨物和物品均可實現自由進出自貿港及自由裝卸，并采用艙單自動傳輸方式采集數據，不需要辦理報關報檢手續。與此同時，自貿港內不征收進口環節關稅和增值稅，且進出商品不納入貿易統計之中。

“二線”是指國內市場分界線，也就是自貿港的空間分界線。所謂“二線管住”，就是海關對自貿港同國內之間進出的貨物，原則上視同其他對外開放口岸進出貨物，納入全國海關的監管范疇，實行常規監管。從通行慣例來看，“二線”進出貨物，監管要求更為嚴格，并且需要納入一國的貿易統計。

“港內自由”則指在自貿港范圍內，全部貨物實現“自由中轉、自由存放、自由加工、自由轉讓”。④

從世界主要自貿港的發展實踐來看，取得成功的自貿港一般具有如下特征：

第一，自貿港往往依托于重要的交通樞紐。一般而言，自貿港都具有“港”的元素，既可以是海運港口，也可以是空港。其原因在于，自貿港承載著物流、人流、資金流、信息流等要素，必須具備高度便利的交通，例如香港和新加坡這兩個最具代表性的自貿港，都是重要的海運樞紐和航空樞紐。

第二，自貿港需要廣闊經濟腹地的支撐。交通便利僅是形成自貿港的必要條件，而非充分條件。一些重要的交通樞紐未發展成自貿港，最重要的原因便是沒有廣闊經濟腹地的支撐。腹地應該具有不斷向港區提供貨流、人才與貨幣的能力，從而帶來大量的轉口需求和建廠機會，支撐自貿港做大做強。

第三，自貿港科技發達、人才薈聚，是最具創新潛力之地。世界主要自貿港的發展，都有賴于當地高水平的科教機構培養并輸送大量的高技術人才，也能提供相應的高技術就業崗位，從而吸引外部的各類人才。成功的自貿港，如新加坡、香港，都具有世界一流的教育機構和強大的研發機構，每年能供給大量的高素質人才、貢獻高水平科研成果。

第四，自貿港具有協調市場和政府的良好機制。一方面，自貿港的發展，需要具有權威并且服務到位的政府機構保駕護航；另一方面，自貿港的發展過程中，普遍需要按市場化運作的、高效的運營機構。例如新加坡擁有專門的運營公司，完全按市場化方式來高效運轉，與此同時，新加坡政府具有權威性，可以高效地對運營機構實施監管。

世界主要自貿港的異質性特征

對世界主要自貿港進行比較，可以挖掘出各自所具有的突出特征。

香港最主要的特色在于其稅收政策。香港特區政府規定，除了酒類、煙草與香煙、碳氫油類、甲醇這四類商品，所有貨物進出香港境內都可以享受零關稅。香港的稅務優勝之處在于簡單低額，只設三種直接稅，包括利得稅、薪俸稅、物業稅，并設有免稅額制度。也正因如此，香港已躋身于全球賦稅環境最好的地區之一。

新加坡以自貿港立國，在技術創新方面具有極大優勢。1989年，新加坡便推出了電子數據交換系統貿易網，該網絡具有海關、稅務、安全等逾35個部門的功能，原來需要向多個部門分別提交的文件，使用此系統只需提交一次。在科技創新的推動下，新加坡不斷推進貿易便利化，支撐著自貿港的健康發展。

鹿特丹港最大的優勢是其具有超強的服務能力。雖然歐盟一體化削弱了特定國家的關稅減免優勢，但鹿特丹港憑借強大的港口服務能力，為自身迎來了巨額貿易訂單。鹿特丹港最顯著的優勢在于其擁有一個功能齊備的公共信息平臺，可以實現標準化電子數據交換。在硬件上，鹿特丹港實現了立體交通運輸的網絡化，實現了倉儲、運輸、營銷的一體化運營。

迪拜的特色在于其“1+N”模式，即1個自貿港與多個特色產業城相結合。杰貝阿里自由港定位為低投資、低運營的工貿結合型自由貿易試驗區，專注于物流供應鏈管理和制造加工再出口等相關業務，在世界范圍內率先實現了貿易便利化的功能。杰貝阿里自由港設有物理圍欄，目的是進行區域監管(包括海關特殊監管區監管)。而各個獨具特色的產業城，可以發揮人才、資本、技術集聚的作用，實現特色產業的快速發展。

香港和新加坡發展對比，可資借鑒。香港和新加坡作為世界上公認的開放程度最高的自貿港，在發展過程中，有著類似的經歷，都是通過二戰后承接發達國家勞動密集型產業，結合加工貿易，實現經濟起飛。但最終兩者的發展結果卻存在較大差異。香港的面積是1100平方公里，新加坡大概是700平方公里，1999年，香港的GDP大約是新加坡的2倍。但是到2009年，新加坡逐步趕超香港，如今兩者GDP規模相當。通過對兩者進行比較，我們可以發現以下兩點重要差異。我國在今后建設自貿港時，需要特別關注這兩方面的差異。

一方面，制造業比重的差異。20世紀80年代，中國內地改革開放之后，香港的制造業逐步內遷，到2016年，香港的制造業占地區GDP的比重僅為1.1%，而服務業比重高達92.2%。然而，新加坡卻沒有出現與香港類似的情況，到2016年，新加坡的制造業占GDP的比重保持在19.6%，服務業比重為73.8%。通常而言，制造業的“空心化”會降低經濟體的抗風險能力。然而，對于香港而言，它是中國的一部分，可以與中國內地（主要是“珠三角”地區）形成“港”與“腹地”的有機聯動，因此香港制造業的“空心化”所帶來的風險，可以由其腹地所吸收。新加坡則不同，它本身是一個國家，需要保持制造業一定的比重。對于新加坡而言，雖然其周圍的東南亞國家也被視為其腹地，但政治上的不統一使得新加坡無法像香港那樣在制造業“空心化”的條件下進行自貿港建設。

另一方面，政府干預程度的差異。在實現經濟快速發展的過程中，香港特區政府一直采取著積極不干預政策。不干預構想在上世紀60年代早期由香港財政司司長提出，在香港采取自由放任的政策。1978年香港財政司司長將不干預主義稱為積極的不干預主義。他認為，政府不應該向任何一個商業或者工業人士說他應該做些什么或者不應該做些什么，無形之手是我們經濟的最佳指引。而新加坡政府卻相反，認為政府在經濟發展過程中扮演著非常重要的作用。如果說香港特區政府對市場的干預是“可以不做就不做”，那么新加坡政府則是“只要能做的就都做”。

近年來香港和新加坡的離岸貿易取得顯著發展。離岸貿易是綜合全面的降低企業進出口運營成本的國際貿易操作方式，與轉口貿易屬于平行的概念。離岸貿易雖然可以涉及到轉口及轉運，但其核心要素是業務的資金結算。離岸貿易和轉口貿易有很多差別，轉口貿易是指貨物經過本地港口進行轉運，但在離岸貿易方式下，不但廠房不在本地，就連運輸也可以不在本地，基本上是通過其他地區的港口自由進出口。國際一些發達城市，例如紐約、倫敦、香港、新加坡等相繼成為世界性的離岸貿易中心，其發展路徑各有特色，其中紐約、倫敦已經成為老牌的國際離岸貿易中心，而香港、新加坡則是新興的國際離岸貿易中心。從2000年開始，新加坡的離岸貿易年平均增長率達到15%，但離岸貿易額的規模有限，僅占其GDP的1.4%。根據《香港服務貿易統計報告》，1988年香港離岸貿易成交額僅為1377億港幣，到2011年該成交額增至44667億港幣，成為香港的第一大貿易方式。

中國未來建設自貿港的策略與方案

加強基礎設施建設，打造國際交通樞紐，統籌“港”與“腹地”的有機聯動。自貿港中的“港”和“腹地”是相輔相成的，沒有港與腹地的鏈接，自貿港無法建成。無論是已經落地的海南，還是呼聲很高的上海、粵港澳灣區，都天然具有“港”的元素，但是腹地方面仍需加強，必要時還需要加強同周邊國家（地區）之間的聯系。因此，開展自貿港建設，首先需要加強基礎設施建設，將“港”與“腹地”緊密連接起來。需要強調的是，“港”與“腹地”的連接，不單純是地理交通上的緊密連接，更重要的是產業方面的有機聯動。我國幅員遼闊、腹地縱深，有利于形成國內各地區之間的有機聯動，在建設自貿港的同時，更需要統籌其與“腹地”的產業聯動。

積極穩妥地推進跨境資金流動的自由便利。相比于自由貿易試驗區，自貿港需要在金融領域進一步開放，從而促進資源的進一步優化配置，其中的關鍵便是在自貿港內實現跨境資金流動的自由便利。⑤一方面，以國內現有本外幣賬戶和自由貿易賬戶為基礎，構建海南金融對外開放基礎平臺，通過金融賬戶隔離，建立資金“電子圍網”，為自貿港與境外實現跨境資金自由便利流動提供基礎條件。另一方面，進一步推動跨境貿易結算便利化，實現銀行真實性審核從事前審查轉為事后核查。與此同時，在推進過程中，還要防范由此可能引發的各類風險，應建立既靈活又高效的預警和調控機制，當國際游資進出規模和頻率超過警戒水平時，立即采取措施矯正。

逐步實現自貿港對更多國家（地區）免簽或落地簽。境外人員自由流動所體現的開放程度高于人民幣完全自由兌換，因為地區之間的交往，歸根結底是人與人之間的交流。從貨物貿易，到雙邊直接投資，再到貨幣完全自由兌換，其背后體現的都是地區間的人與人的交流，但這些交往的形式無法代替人與人的直接交流。換言之，后者是前者的升華，是在前者基礎上更進一步的開放，而且會加深并鞏固前者的開放。同樣，境外人員的自由流動所帶來的風險同樣存在，甚至超過人民幣完全自由兌換所帶來的風險。因此，應當逐步地、風險可控地在自貿港內對更多國家（地區）免簽或落地簽。

保持制造業的一定比重，防范自貿港產業“空心化”。制造業是服務業發展的基礎，舍棄制造業而全力發展服務業，將使得經濟抗風險能力下降，并且經濟發展也不能保持長期穩定發展。未來在中國建設自由貿易試驗區過程中，一定要保持一定比重的制造業，避免落入產業“空心化”的泥潭，如此才能更好地發展服務業。雖然香港的自貿港建設已經使其專注于發展服務業，但這并不意味著我國自貿港建設必須都得專注于服務業。對于一個國家而言，制造業尤其是國際范圍的高端制造業是強國根本。現如今，中美貿易環境惡化，美國主動挑起同中國的“貿易戰”的主要戰略目的是遏制中國成為制造業強國，維持其在全球的科技霸權。因此，我國在建設自貿港、進一步推進開放的過程中，需防范自貿港產業“空心化”，保持制造業的一定比重，更重要是加強高新技術產業的自主研發能力，打破他國的技術壟斷。

大力發展離岸貿易。離岸貿易是一種新興的貿易模式，近20年來獲得了極為快速的發展。離岸貿易主要集中于具有優惠稅收政策、低運輸成本、穩定貿易環境的區域或城市，世界上許多港口城市都通過離岸貿易實現了貿易發展的結構性轉變。然而，我國現行的外匯管理體制制約著離岸貿易的發展。離岸貿易實施過程中，貨物流與資金流是相互分離的，實施離岸業務的機構無法提交相應的報關單與外匯核銷單，帶來的結果是所得的外匯收入無法結匯，這就在很大程度上制約了離岸貿易的正常開展。所以，要發展離岸貿易，必須配套金融制度的創新，而金融的深層次開放，正是自貿港建設的重中之重。

加強政府頂層設計，引導市場健康發展。中國特色自貿港的建設必須加強政府頂層設計，引導市場健康發展、大力改善營商環境。政府在進行頂層設計的過程中，著力點在于推動全方位開放，同時將對外開放同改善民生結合起來，將全體人民福祉的普遍提升作為落腳點和根本目標。

加強政府監管，牢牢把握好“二線管住”方針。建設自貿港的過程中，需要政府部門在微觀執法領域加強監管、提高執法水平，在實現高水平擴大開放的同時保證公平和法治的貫徹。“自由”意味著對部分產品和活動免稅，會產生稅收套利行為，自貿港可能會成為“避稅天堂”；“自由”還意味著自貿港范圍內人員和要素流動更為通暢，但可能會產生人員和要素“繞道”進入非自由貿易試驗區的國境范圍。這就需要政府監管和執法部門牢牢把握好“二線管住”這一方針，對經濟活動所在地、價值創造地進行仔細甄別，對于人員和要素的實際流動方向進行有效把握。在加強監管的同時，還要努力改善提升自貿港的營商環境，讓企業真正愿意在自貿港投資、經營業務、創造價值。

（作者為中國人民大學經濟學院教授，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）

【注：本文系教育部重大專項課題“黨的創新理論引領貫穿理論經濟學知識體系研究”(項目編號：19JZDZ002)、國家自然科學基金面上項目“貿易壁壘與中國企業參與全球價值鏈研究”（項目編號：71673280）和國家社會科學基金重大項目“逆全球化動向與國際經貿規則重構的中國方案研究”（項目編號：17ZDA097）的階段性成果】

【注釋】

①王孝松、盧長庚：《中國自由貿易試驗區的競爭策略探索——基于上海、廣東自貿區的比較分析》，《教學與研究》，2017年第2期，第42頁。

②朱克力：《海南自貿港標注中國開放新高度》，《金融博覽》，2020年第7期，第50頁。

③孟秋：《從海南自貿港到RCEP，開放和合作是共識》，《中國對外貿易》，2020年第7期，第1頁。

④孔慶峰：《我國自貿區建設如何對標國際先進經驗》，《人民論壇·學術前沿》，2020年第2期，第66頁。

⑤劉軍：《海南自貿區自貿港建設背景下金融開放路徑探索》，《商訊》，2020年第13期，第10頁。

責編/周小梨 美編/李祥峰

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