【摘要】“對上負責”與“對下負責”本不是一對矛盾關系，二者是對人民負責的兩個不同表現方面。個別基層組織仍存有官僚主義和形式主義的作風，導致一些干部只對上負責、不對下負責，其深層次原因就在于對人民負責的缺失。事實上，對下負責就是對上負責，對上負責的根本目的也在于對人民負責，決不能割裂對上負責與對下負責的統一關系。廣大基層干部必須牢固樹立以人民為中心的發展理念，堅持理論聯系實際，在實際工作中將對上負責與對下負責有機結合起來，同時還需要上級組織切實減輕基層負擔，創新工作方法，建立起有效維護對上負責與對下負責相統一的制度體系，搭建起對上負責與對下負責的橋梁。

【關鍵詞】對人民負責 對上負責 對下負責 官僚主義 形式主義 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

基層黨組織是我們黨的執政根基，我們黨的一切政策和方針都要靠基層組織中的黨員來落實，基層黨員是黨與群眾聯系的“最后一公里”。當前，一些基層干部片面理解、人為地割裂了對上負責與對下負責的統一關系，只唯上不唯實、只唯己不唯民、只唯官不唯事。正所謂“眼睛朝上不朝下”“只考慮領導滿意、不顧及基層干部群眾感受”。對上負責與對下負責本就是統一的，只對上負責而不對下負責，就是工作作風出了問題，深層次看是忽視了對人民負責。因此，基層黨員干部必須把對上負責與對下負責統一到對人民負責上來，堅持以人民為中心，保持對上負責與對下負責的一致性。

只對上負責、不對下負責的深層次原因

只對上負責、不對下負責是工作作風出了問題，習近平總書記指出：“工作作風上的問題絕對不是小事，如果不堅決糾正不良風氣，任其發展下去，就會像一座無形的墻把我們黨和人民群眾隔開，我們黨就會失去根基、失去血脈、失去力量。”當前基層干部出現只對上負責、不對下負責的現象，正是官僚主義、形式主義作風的表現，是扭曲的政績觀在作祟。但從更深層次看，對人民負責的缺失才是更根本的原因。

深層原因之一：官僚主義造成只對上負責。只對上負責、不對下負責所體現出的作風問題之一就是官僚主義，在官僚主義環境下，一切以官為本，只唯上不唯實，保住“烏紗帽”比什么都重要。當官員的任命權都集中到上級領導那里，一名官員干得怎么樣，全靠上級拍板，老百姓說了一概不算，那么基層干部的眼睛自然只會朝上；同理，對基層干部的考核權力也集中在上級，干得多還是干得少、干得好還是干得壞，全憑上級領導一句話，基層干部工作做得再好，基層群眾再怎么認可，只要上級領導不認可，一切等于白干。如果這樣的風氣在基層組織中長期蔓延，我們的基層干部就只能唯上級領導“馬首是瞻”，這就會嚴重侵蝕我們的執政根基。

習近平總書記曾深刻指出：“官僚主義實質是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴重、權力觀扭曲，做官當老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實際。”官僚主義的一大危害就是脫離群眾，脫離群眾的危險是我們黨始終面臨的重大危險，一名干部如果脫離了群眾，就會導致工作部署與現實實際脫節，無法真實有效地開展工作。一方面，如果基層干部脫離了群眾，就不能及時準確地了解群眾需求，反映群眾意見，代表群眾利益。另一方面，如果上級領導脫離了群眾，就會不了解基層工作的特點和困難，制定不切實際的目標要求，給基層干部增加很多不必要的負擔。

深層原因之二：形式主義導致“對上糊弄、對下欺瞞”。只對上負責、不對下負責所體現的另一大作風問題就是形式主義。一些地方形式主義問題嚴重，以會議傳達會議、以文件落實文件，照本宣科、刻意搞傳達不過夜，隨意要求基層填表報數，濫用“一票否決權”，動輒簽署“責任狀”，搞“數字里出政績”“材料中見成效” ……這些形式主義及其變種表現，給基層干部造成了極大的負擔，無形中消耗了基層干部為民辦實事的時間和精力。例如，某地制定環境治理應急預案照搬照抄，在正式文件中出現他縣地名；某地街道辦主任表示，一年用于迎接檢查準備的紙質臺賬裝了100多盒，但上級檢查往往走馬觀花，隨便翻翻了事，部分材料還在倉庫堆著；某鄉鎮黨委書記也表示，上級檢查過于頻繁，有一天早上接待了13個檢查團，只能讓全部干部齊上陣，疲于應付。

習近平總書記指出：“形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。”內容與形式是辯證統一的，當形式適應于內容時，能起到促進的作用；當重形式大于重內容時，就會陷入形式主義的窠臼，起到阻礙的作用。基層工作出現形式主義的問題，很大程度上是由于上級考核規則不合理。一方面是各種檢查、考核過于頻繁，有人形容基層工作是“上面千條線，下面一根針”，各方面的工作都需要基層來落實，于是各方面也都來到基層進行考核，這事實上是很多職能部門將自身責任推卸給基層而造成的結果。另一方面是考核方式、導向不正確，有些上級領導來基層檢查就是看材料、聽匯報，一點不接地氣，導致基層干部只會在寫材料和作匯報上下功夫，從材料中謀政績；另外，上級領導考核權重過大，在考核過程中不傾聽人民的聲音、不看群眾的口碑，使得基層干部忽視群眾，惡劣者甚至欺瞞群眾。

深層原因之三：宗旨意識淡薄是更深層次的原因。習近平總書記強調：“作風問題根本上是黨性問題。作風反映的是形象和素質，體現的是黨性，起決定作用的也是黨性。”對于作風問題我們需要上升到黨性的高度來考察，基層干部出現只對上負責、不對下負責的作風問題，根本原因是黨性不足。黨性與人民性是統一的，所謂黨性，就是堅持全心全意為人民服務的宗旨，就是堅持人民性。

按照政治學的原理，誰賦予權力就要對誰負責。我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家，國家一切權力屬于人民，人民才是這個國家真正的主人，一切國家機關的權力都是人民賦予的。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，是我國的執政黨，我們黨執政的基礎在人民，權力也來自于人民，只有堅持從群眾中來，到群眾中去，才能真正履行好自己的職責，完成好自己的使命。我們的廣大黨員干部應當深刻認識到，自己手中的權力是人民授予的，只有用手中的權力更好地為人民服務、對人民負責，才能不辜負人民重托，才能實現人民美好愿望。現在有些基層干部只看到自己的權力直接來源于上級組織，卻不能意識到這個權力的根本來源是人民群眾，因而出現了只求領導滿意，不顧群眾感受的錯誤行為。

對上負責與對下負責統一于對人民負責

對上負責與對下負責是不存在矛盾的，決不可片面理解或人為割裂。習近平總書記早在2006年擔任浙江省委書記時就撰文指出：“所謂對上負責，就是對上級領導機關負責；所謂對下負責，就是對人民群眾負責。對各級領導干部來說，對上負責與對下負責從來都是統一的、不可分割的，對黨負責，就是對人民負責；對人民負責，就是對黨負責。兩者統一于對黨和人民事業的高度責任之中，其本質就在于立黨為公、執政為民。只有在工作中始終堅持對上負責與對下負責的一致性，才能真正盡到職、負好責。”由此可見，無論是對上負責還是對下負責，都是對人民負責，二者統一于對人民負責，對上負責與對下負責只是對人民負責的不同表現方面，決不能割裂對上負責與對下負責的關系。

統一的根本：對下負責就是對上負責。實現好維護好發展好最廣大人民的根本利益是我們一切工作的出發點和落腳點，不論哪一級的領導干部，工作的中心任務和最終目的都是為了實現人民群眾的利益，為了滿足人民群眾對美好生活的向往。人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。各級機關黨員領導干部都要切實承擔起自己的責任，始終把對人民負責放在首位，努力成為一支讓黨放心、讓人民滿意的干部隊伍。

對下負責就是對上負責，廣大基層干部需要轉變過往觀念，不能把對上負責片面理解為完成上級任務、接受上級考核，而要把“讓群眾滿意”也作為對上負責的范疇。一方面，上級組織的政策方針需要靠基層干部來貫徹落實，上級組織布置的任務要求歸根結底是要實現好維護好發展好最廣大人民的利益，對下負責的過程就是完成上級任務的過程。另一方面，基層干部只有密切聯系群眾，及時向上級領導反映人民群眾訴求，解決人民群眾在生產生活中遇到的困難，使上級領導真正了解基層群眾需求和狀況，才能更好調動相關資源、制定相關政策，從而提高為老百姓做實事的本領和效率。正是在這個意義上，對下負責就等同于對上負責。

統一的目的：對上負責的根本目的在于對人民負責。各級機關干部不論開展什么樣的工作，目的都在于對人民負責，對上負責和對下負責都是對人民負責的一種手段，是實現人民利益的方式方法。因此，對人民負責與對上、對下負責是目的與手段的關系。目的只有一個，而實現目的的手段可以有很多，但是所有的手段都指向同一個目的，都要統一到為人民負責的目的上來。現在有些基層干部之所以割裂了對上負責與對下負責的關系，只對上負責而不對下負責，就是顛倒了目的與手段的關系，把對上負責當作了目的，反而忽視了對人民負責這一根本目的，從而陷入了誤區。

習近平總書記在講話中強調：“一切國家機關工作人員，無論身居多高的職位，都必須牢記我們的共和國是中華人民共和國，始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務，始終為人民利益和幸福而努力工作。”對下負責是直接對人民負責的過程，基層干部通過直接與基層群眾接觸，可以直接為人民利益和幸福而努力。對上負責是間接對人民負責，基層干部服從上級領導，接受上級安排，其根本目的也在于對人民負責。但如果因為只對上負責而影響到了對下負責，就違背了對上負責的初衷和根本目的。基層干部一定要把工作的中心任務聚焦到對人民負責上來，無論是對上負責還是對下負責，都要把對人民負責這一根本原則放在首位，真正把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準。明確了工作的根本標準，有了正確價值追求的指引，基層干部才能正確處理好對上負責與對下負責的關系。

統一的關系：不能割裂對上負責與對下負責的關系。對上負責與對下負責是一個整體，是對人民負責的兩個不同表現方面，決不能割裂對上負責與對下負責的關系。對上負責體現的是一名黨員干部的黨性，對下負責體現的則是黨員干部的人民性，而黨性和人民性從來都是統一的。正如習近平總書記指出：“黨性和人民性從來都是一致的、統一的。我們黨是全心全意為人民服務、代表中國最廣大人民根本利益、來自人民為了人民的馬克思主義政黨。從本質上說，堅持黨性就是堅持人民性，堅持人民性就是堅持黨性，黨性寓于人民性之中，沒有脫離人民性的黨性，也沒有脫離黨性的人民性。”因此，決不能割裂對上負責與對下負責的統一關系。

中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，始終代表中國最廣大人民的根本利益。片面理解、人為割裂對上負責與對下負責的關系，就會使對上負責失去對人民負責的內涵與意義，導致我們的工作背離自己的宗旨和性質。我們要堅持立黨為公、執政為民，就要時刻體現出我們的人民性，到人民中尋找智慧、汲取力量。中國共產黨是在人民中誕生，又在人民中發展壯大的，我們黨與人民一刻也不能分割，黨一旦離開了人民群眾，就像魚兒離開了水，就成為了“無根之木”，自然不能發展持久。不離開群眾就要對人民負責，就要把對人民負責貫穿到一切工作的始終，不能片面理解甚至忽視對人民負責的重要意義。

堅持對上負責與對下負責的一致性

馬克思和恩格斯在《德意志意識形態》中有這樣一段話：“對實踐的唯物主義者即共產主義者來說，全部問題都在于使現存世界革命化，實際地反對并改變現存的事物。”對于我們共產黨人來說，不斷解決和超越現實世界中出現的問題和不足，是對我們的必然要求。當前，一些基層組織出現了只對上負責、不對下負責的問題，我們必須采取措施著力進行整治，堅持對上負責與對下負責的一致性。務必使廣大基層干部牢固樹立以人民為中心的思想意識，堅持理論聯系實際，擅用一般與個別、普遍與特殊的辯證法；還要從上到下切實解決基層干部負擔過重的問題，通過創新工作方法，探索保障對上負責與對下負責相統一的制度體系。

第一，要牢固樹立“以人民為中心”的思想。黨的十九大報告提出，必須堅持以人民為中心：“人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。”馬克思主義理論深刻揭示出了人民群眾創造歷史這一偉大結論，人民性是馬克思主義最鮮明的品格。尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，就要堅持以人民為中心的思想，做到情為民所系、利為民所謀。

習近平總書記指出：“人民是歷史的創造者，人民是真正的英雄。波瀾壯闊的中華民族發展史是中國人民書寫的！博大精深的中華文明是中國人民創造的！歷久彌新的中華民族精神是中國人民培育的！中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍是中國人民奮斗出來的！”中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。這個初心和使命是激勵中國共產黨人不斷前進的根本動力。堅持以人民為中心，體現的是共產黨人不忘初心、牢記使命的自覺擔當；堅持以人民為中心，才能把黨的前途事業與人民群眾的創造力相結合；堅持以人民為中心，是落實對人民負責的必然要求。廣大基層干部要牢固樹立以人民為中心的思想，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，貫徹黨的群眾路線，尊重人民群眾首創精神，始終保持同人民群眾的血肉聯系，凝聚起眾志成城的磅礴力量，以永不懈怠、一往無前的姿態，為實現人民對美好生活的向往而努力奮斗。

第二，要堅持理論聯系實際，結合實際創造性開展工作。堅持理論聯系實際，就是既要吃透上情，又要摸清下情，正確處理好普遍與特殊、一般與個別的關系。習近平總書記曾指出：“如果在貫徹落實上級精神時，在體現基層和群眾的愿望時，只是依樣畫葫蘆，不善于上下結合，其結果必然是貌似‘負責’，實乃敷衍塞責。”一些基層干部在執行上級部署中，盲目推進工作，完全不顧基層實際和群眾需求，做一些不切實際的事情，甚至弄虛作假，其結果必然導致民怨沸騰，就會削弱我們黨的威信和群眾基礎。

堅持理論聯系實際，首先要大興調查研究之風，這也正是密切聯系群眾的一個方面。列寧指出：“如果黨的勸告同人民自身的生活經驗所教給他們的東西不相一致的話，千百萬人是決不會聽從這種勸告的。”因此各級領導干部需要到群眾中去，增強同人民群眾的感情，提升做群眾工作的能力，通過調查研究，準確把脈基層“癥結”，因病因癥施藥。堅持理論聯系實際，其次要突出實踐導向，任何理論和政策都是在實踐中產生、在實踐中發展的，正確反映實踐狀況的理論或政策才能指導實踐進程的發展。各級領導干部都要充分重視實踐的重要性，自覺融入到人民群眾的偉大實踐中去，真抓實干為人民造福。最后，堅持理論聯系實際，既要領會上級精神，又要結合實際開展工作，既不能照本宣科執行上級任務，又不能以照顧群眾利益為借口推卸和逃避責任，拒不執行上級正確指示。

第三，要用制度保障對上負責與對下負責的一致性。沒有規矩，不成方圓。制度具有硬約束力，必須著力構建保持對上負責與對下負責一致性的制度，通過制度強化對上負責與對下負責相一致的意識，提高對人民負責的效果和水平。黨的十九屆四中全會強調：“各級黨委和政府以及各級領導干部都要切實強化制度意識，帶頭維護制度權威，做制度執行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度。”要想真正使黨員干部把對上負責與對下負責統一起來，必須加強制度建設，創新工作方法，營造良好干事創業的環境。

一是建立基層干部定期聯系群眾制度，給基層干部創造扎根基層的時間和機會，保障基層干部有足夠精力深入了解群眾，在聯系期內盡量不分配其他工作，使基層干部真正能夠“靜下心”“俯下身”。二是改革基層干部考核和選拔制度，進一步提高群眾滿意度的考評比重，注重了解群眾對干部的口碑，絕不選拔任用“只顧領導滿意、不顧群眾反對”的干部。三是建立工作長期規劃制度，各級組織應當提前建立工作推進時間表或路線圖，做好長期有效的規劃，不搞“突然襲擊”，給基層了解情況、上報材料留出足夠的時間，不能刻意為了提高效率而強制要求基層短時間內提供數據。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）哲學教研部副主任、教授、博導；中共中央黨校（國家行政學院）研究生院馬克思主義哲學專業博士研究生張愷對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①《馬克思恩格斯選集》（第1卷），北京：人民出版社，2012年。

②《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年。

③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017年。

責編/谷漩 美編/王夢雅

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