【摘要】地方主義是指在地方治理中以地方和區域利益為第一原則，不顧全局和整體利益的思想和行為。地方主義不僅與個別領導的作風和素質相關，也與約束地方政府行為的制度體系和體制機制相關。從公共治理的邏輯環節進行分析可知：公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間；公共治理的體制機制為地方主義行為提供激勵；公共治理的行動能力為地方主義行為限定條件；公共治理的監督體系為地方主義行為留有漏洞。因此，徹底杜絕地方主義行為以及現象，需要持續深化體制機制改革，從根本上加以控制和平衡。

【關鍵詞】地方主義  層級分治  國家治理能力    

【中圖分類號】D261.3    【文獻標識碼】A

地方主義是指在地方治理中以地方和區域利益為第一原則，不顧全局和整體利益的思想和行為，表現為各種地方保護主義和地方本位主義，甚至地方排外主義。各式各樣的地方主義，其來有自，不僅與個別領導的作風和素質相關，也與約束地方政府行為的制度體系和體制機制相關。從公共治理的邏輯環節進行分析，公共治理的制度體系—公共治理的體制機制—公共治理的行動能力—公共治理的監督體系，每一個邏輯環節都可能與最終產生的地方主義行為相關，并且制度性因素比個體性因素更具根本性和長久性。筆者從公共治理的各個邏輯環節著手，具體分析作為制度性反應的地方主義行為產生的根源，以期通過體制機制的深化改革，徹底杜絕地方主義行為及現象。

公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間

地方主義行為之所以被稱為一種“制度性反應”，從根本上說與現代國家治理的制度體系緊密相關。不管是聯邦制國家，還是單一制國家，地方政府（包括基層政府）作為一方地域的治理主體，都應擁有一定的治理權力和自主空間（這是其治理行為的必要基礎），這就為各種地方主義的行為反應留有一定的余地。

從正向功能來說，地方主義可以被視為地方發展主義，其目的是合法合規地推動地方發展和進步；從負向功能來說，地方主義就是各種地方保護主義和地方本位主義，也就是一般所謂的“地方主義”，其目的也許是為了所謂的地方發展，也許是為了不便明說的個人政績和個人升遷。中國作為法理上的單一制國家，中央政府（黨中央和國務院）掌握著各項根本性的重大權力，如政治、經濟、社會、文化、國防、外交等，但具體落實和實施在地方和基層。與各種地方主義行為和傾向相關的制度體系主要體現在兩個方面。

一是層級分治的制度體系。作為單一制國家，中國的行政（黨政）層級眾多，共分五層：中央、省級、地市級、縣級、鄉鎮級，如果再加上完全被行政化的社區和行政村組織，可以說共有六級治理組織和主體。相對來說，黨政層級越高，自主性和權力就越大；越到地方和基層，自主性和權力就越小。與此相對應的，層級越高，全局性和整體性治理就越多；層級越低，地方主義行為就越多。最高的中央層級掌控全國性的法律和政策設計，是全國性組織動員和行動協調的核心，可以集中力量辦大事。需要注意的是，愈到地方層級，其被賦予的權力和能夠支配的資源就越少，行動策略和行為取向受到的約束就越多，但其受到的黨政壓力和項目責任反而越多，因此，愈到基層愈容易出現地方主義行為。

比如，在抗擊新冠肺炎疫情的過程中，基層組織（鄉鎮政府和村級組織）承擔了巨大的壓力和責任：不管是中央統一的人員和物資調配，還是省級政府提出的“抓四早”（早發現、早報告、早隔離、早治療），還是區縣政府提出的社區和村莊“封閉嚴防”，最終的落實單位和執行主體都是基層工作人員。因而，在資源不為自己支配的情況下，地方主義行為涌現。層級分治的單一國家體制，既決定了各個層級所能支配的權力和資源，也決定了各個層級的組織能力和行為取向。可以說，配置給各級政府自行運用的“自主性權力”（包括所謂的自由裁量權），是其采取地方主義行為的制度性根源。

二是財政分擔體系。財政支持是各級政府行為的堅強基礎，財力的大小和自主程度決定著政府行為的方向和能力。自1994年實行分稅制改革以來，中央政府的財政掌控能力逐漸加強，各級地方政府的財政能力一方面取決于其地域的經濟社會發展狀況，另一方面取決于獲取中央轉移支付的多少。與行政層級和權力大小相對應，各級政府的財力也并不相同，越高的行政層級，其財力越多，自主性越強；越到基層，財力越少，自主性越弱，特別是基層鄉鎮政府，普遍實行“鄉財縣管”體制，財政自主權較小。由于突發重大疫情具有普遍性和蔓延性等特征，基層政府面臨著巨大的防控責任和財政壓力，因而地方的排外性凸顯。當然，這也與地方干部的大局意識和全局觀念有關，除去這些個體性因素以外，財力的多少和財政的自主權也是必須要考慮的。

公共治理的體制機制為地方主義行為提供激勵

公共治理的制度體系為地方政府行為提供制度框架。公共治理的體制機制是從公共治理的制度體系到公共治理的行動能力的中間關鍵環節。再好的制度體系，也必須有具體的體制機制才能轉化為良好的治理能力。由此可知，地方主義的產生與激勵政府行為的體制機制密切相關。

一方面，屬地管理的責任機制。中國的黨政層級體系是一種逐層分級的屬地管理機制，即“為官一方、治理一地”的責任機制。屬地管理主要是指，對于地方的各項事務，黨政組織和部門負有全權責任。也就是說，中央監督省級，省級監督地市級，地市級監督縣級，縣級監督鄉鎮級，鄉鎮級監督村社級。各種黨政任務和項目通過層層分包的屬地管理，直接落實到最基層的鄉鎮和村社。基層的壓力和責任較大主要是由于越到基層，任務和責任越具體，越需要通過切實的行動加以落實；越到基層，所能掌控的權力和資源就越少，行為所受到的約束就越多。也就是說，基層所要完成的任務與其所能支配的資源之間的不平衡性較大。由此，屬地管理的責任機制越向下，保護主義和形式主義行為就越多。

另一方面，黨政追責的壓力機制。沿著屬地管理的責任機制鏈條，黨政追責的壓力機制隨之產生（從中央、省級、地市級、縣級到鄉鎮級、村社級的壓力機制）。這種層層壓實責任的機制，在新時代反腐倡廉和嚴明黨紀等方面取得了巨大成績的同時，也使得一些黨政干部的行為方式發生轉變，即出現“怕出事”“怕擔責”等地方主義行為。黨政追責的壓力機制具體通過以下措施來完成：第一，層層加碼施壓。通過“召開會議布置任務—簽訂任務責任書—不斷檢查監督”的工作方式，上級政府和部門把項目責任加碼下卸到下級和基層政府。第二，層層檢查監督。任務和項目布置到基層組織以后，上級政府和部門的工作就變為了不斷地檢查監督，這一方面可以保證項目的按期按質完成，另一方面可以減緩本級和本部門的責任。第三，層層考核追責。一旦項目和任務沒有及時有效完成，或發生重大的群體性事件和公共安全事件，上級政府和部門就會第一時間進行追責。總之，黨政追責的壓力機制是我國組織能力和動員能力的制度保證，也顯示了我國的治理能力和治理優勢。但需要注意的是，必須要警惕黨政追責的壓力機制帶來的“制度負效應”，即保護主義、地方主義行為。

公共治理的行動能力為地方主義行為限定條件

行動能力是各級政府執行能力和落實能力的基礎保障，行動能力越高，治理格局就越大，地方主義行為就越少。因此，公共治理的行動能力為各地各級政府的公共治理提供了限定條件和約束機制。具體來說，可以從兩個方向進行分析。

一是縱向的層次比較。從中央、省級、地市級、縣級，到鄉鎮級、村級組織，行動能力基本上是按此層級分布的。從權力配置來說，中央的權力最大，最能從全國甚至全球的視角出發；治理格局最大，統一協調和整體治理的能力最強。最基層的鄉鎮政府，基本上是“半政府”，其大多數權力被賦予或“截留”在縣級政府，治理格局受到限制和約束。村級組織和社區組織的封閉性最強，因此在應對突發事件時會優先保證其“原住民”的利益（從各地各社區不讓流動人口進入等即可看出）。從組織能力來說，政府層級越高，其所能組織和動員的人力就越多，治理格局就越大，地方主義行為就越少。越到基層，需要落地執行的任務就越多，但由于其所能組織和動員的人力較少，“人少事多、力所不及”，就有可能采取地方主義行為。這也是各地把區縣干部、鄉鎮街道干部下派入駐社區和村組，加強基層組織能力的原因之一。

二是橫向的地域比較。同樣層級的東、中、西部地方政府，雖然擁有同樣的權力配置，但由于經濟社會發展水平不同，其所能夠動員的人力和資源差異較大。東部地區的一個鄉鎮，其規模可能高達幾十萬人，其財政收入可能高達幾十億元（甚至遠超中、西部的一個縣級政府），所以其應對重大公共安全事件的能力遠遠高于中、西部地區的鄉鎮。有更高的財政能力，就可能有更多的醫療設備、更好的公共服務、更開放的治理格局、更包容的治理胸懷，也就可能有更少的地方主義傾向。

公共治理的監督體系為地方主義行為留有漏洞

從公共治理的制度體系—公共治理的體制機制—公共治理的行動能力方面來看，再好的體系、機制和能力，最終的落實都必須依靠人來完成，即必須依靠廣大黨員干部和人民群眾來完成。但作為行為主體，人必然有“理性人”的一面，即有機會主義和自利性的個體動機。所以，監督體系的完善尤為重要。監督體系如果存有漏洞，就會給地方主義、官僚主義留有通道。從公共治理的監督體系構成來說，針對各種地方主義的行為取向，可以從兩個方面來進行具體分析。

從地域上，分為當地監督和外地監督。對于公共安全事件和公共安全風險，當地政府和民眾有第一時間的感受和反應，也應該第一時間站出來發出預警和監督。此外，由于公共安全風險具有傳播性和普遍性等特點，外地民眾也因此成為“利益相關者”，也具有監督的要求和責任。官方媒體最有權力和責任監督公共安全風險，對于各種地方主義行為而言是最有效的監督力量。但不能忽視的是，官方媒體通常會面臨“鞭長莫及”（駐京記者）或者“寄人籬下”（中央媒體當地駐站記者）等困境，所以其對當地公共安全風險或重大責任事件的報道非常謹慎，通常需要得到中央媒體和當地政府的“雙重允許”。其他省市地方性官方媒體的報道多是涉及本省市企業或單位的切身利益的，因此需要獲得本級媒體機關和本地政府的允許。至于其他省市的社會組織和基層民眾，對公共安全風險的預警就更是鞭長莫及了。

從體制上，分為體制內媒體和體制外自媒體。體制內的官方媒體擁有強大的組織體系和裝備能力，不僅應該擔負起公共監督和公共風險預警的責任，也應該成為監督各種地方主義行為的第一媒體。但受制于意識形態功能和公共監督功能的渾然不分，受制于沒有法定的監督權利和保障機制，體制內媒體（不論是當地媒體，還是來自中央和各省市的其他媒體）對相關事件的報道都比較謹慎，其報道需要建立在科學依據以及明確指示的基礎上。體制外的自媒體擁有高達八億之多的手機終端，對各種地方主義行為有著最前沿的切身感受，應是無處不在的體制外監督力量，但由于網絡技術的特性以及相關管理的不足，容易導致虛假信息泛濫。

事實上，對于公共治理和公共風險，包括對各種本位主義的地方主義行為，要想發揮體制內和體制外各種媒體的公共輿論監督效力，就需要進行公共輿論管控的體制機制改革，從法律上區分公共輿論的意識形態功能和公共監督功能，賦予各種媒體公共監督的地位和權利，暢通媒體監督、社會監督和民眾監督的渠道，發揮無處不在的民主化監督力量。

習近平總書記曾明確指出，“疫情防控不只是醫藥衛生問題，而是全方位的工作，各項工作都要為打贏疫情防控阻擊戰提供支持”。當前，地方主義抬頭已經成為一大值得關注的動向。從公共治理的邏輯環節進行分析可以得知：公共治理的制度體系為地方主義行為配置自主空間；公共治理的體制機制為地方主義行為提供激勵；公共治理的行動能力為地方主義行為限定條件；公共治理的監督體系為地方主義行為留有漏洞。因此，要想徹底杜絕地方主義行為以及現象，需要持續深化體制機制改革，從根本上加以控制和平衡。

（作者為中國社會科學院政治學研究所首席研究員、博導）

【參考文獻】

①《必須向抗疫中的官僚主義亮劍》，《中國青年報》，2020年2月5日。

②《“封堵武漢人”：從防疫話語到地方主義》，澎湃新聞網，2020年1月27日。

③《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日報》，2020年2月6日。

責編/孫渴    美編/楊玲玲