【摘要】經過改革開放四十多年的發展歷程，中國社會組織正逐漸走向成熟，成為社會有機體不可或缺的組成部分。在疫情防控中，社會組織在款物募集、提供專業服務、組織志愿者、促進交流合作和助力復工復產等方面發揮出獨特的優勢與作用。可以通過政社協同、社社協同、能力提升和宣傳引導，更好發揮社會組織在應急管理體系中的價值。

【關鍵詞】社會組織  疫情防控  協同機制    

【中圖分類號】C912    【文獻標識碼】A

社會組織有廣義與狹義之分，廣義來說，政府和企業以外兩個以上的人或組織為實現特定目標而建立共同活動的群體，都可被稱為社會組織，包括沒有登記注冊的民間組織、免登記和不登記的群眾團體、在編辦注冊的事業單位、在省級公安部門注冊的境外非政府組織等。狹義上的社會組織，僅僅是指在縣級以上民政部門登記注冊的社會團體、基金會和社會服務機構三類組織。社會團體是指由自然人、法人和其他組織作為會員自愿組成，為實現會員共同意愿并按照章程開展活動的非營利性社會組織，強調基于一定目的的社會關系的聯結，如行業協會商會、校友會、環保協會等。基金會指利用自然人、法人或其他組織捐贈財產，以從事公益事業為目的的非營利性社會組織，基金會雖然數量不多，僅占社會組織總體數量的9‰，卻發揮著非常重要的作用，通過自身運作和資助方式為社會提供財力支持。社會服務機構是由非國有資產舉辦，以提供公益服務為核心目標的社會組織，強調最終的結果導向，如民辦教育機構、民辦衛生院所、社區服務中心等。截至2020年7月中旬，依據中國社會組織公共服務平臺的數據統計，在縣級以上民政部門注冊登記的各級各類社會組織88萬多個，它們共同構成了社會治理的重要力量。

在政府主導的抗疫過程中，社會組織迅速行動、積極響應，從抗疫一線到社區防控，從募集款物到招募志愿者，從保障民生到推動復工復產，在防控各階段和各領域都發揮了至關重要的作用，顯示了社會組織的獨特優勢。北京作為首都，集聚了大批有代表性的社會組織，它們在鏈接各類資源方面有得天獨厚的優勢，在疫情防控的不同階段不同領域，為北京、湖北乃至全國的疫情防控工作作出了巨大貢獻。本文以北京市社會組織為重點觀察對象，探究社會組織在疫情中所反映出的優勢和未來發展機遇。

社會組織在疫情防控中充分發揮自身特點和優勢，協助政府提供社會公共服務、及時補位，作用特別顯著

社會組織具有公益性、專業性和志愿性的特點，其在參與公共危機過程中有著自身的特點和優勢，能夠很好地協助政府提供社會公共服務，及時補位，在重大突發事件中作用特別顯著。中國社會組織自改革開放后有較快發展，經過了四十多年的演變，逐漸走向成熟。北京地區的社會組織，在經歷過2003年非典、2008年奧運會之后，在應急救援、社會治理中表現突出。此次疫情防控，社會組織不負眾望，為打贏疫情防控總體戰作出了重要貢獻。

募集款物，充分釋放社會善意。在重大疫情面前，公眾善意被最大程度地激發，社會上迅速掀起捐款捐物的熱潮，社會組織在其中充當了樞紐作用，募集款物并及時撥付。除了傳統的各級慈善總會、紅十字會是募集款物的主要渠道之外，越來越多的基金會成為公眾捐款捐物的選擇。北京市250余家基金會第一時間行動，積極籌款籌物參與抗疫工作。據北京市社會組織管理中心的統計，截至2020年6月15日，北京市社會組織針對疫情防控的募捐項目累計籌集資金約14.7億元，籌集物資906萬件（折價約3.8億元）。而在首都新冠病毒傳播出現新動向之后，北京社會組織再次積極行動，捐款捐物支援抗疫一線。北京市韓紅愛心慈善基金會、北京小米公益基金會、北京水滴匯聚公益基金會等16家基金會與基層社區志愿隊伍對接，捐贈資金并認領物資需求。疫情中的款物募集有兩個顯著特點：一是充分展現了“互聯網+”的助力，“指尖公益”成為公眾參與慈善的重要渠道。二是公開透明程度高，《公益時報》對此次疫情中截至4月初籌款超過1000萬的38家基金會進行了調查，38家基金會都通過官方網站、微信、微博等不同渠道對信息進行了不同程度的披露，其中32家基金會能夠直接查到總的捐贈收入和支出，28家基金會能夠查到收支明細。多數公募基金會通過微博、微信等渠道，做到款物實時公示，全面接受公眾監督，顯現出社會監督正成為促進社會組織有序發展的重要力量。

提供專業服務，及時回應社會需求。社會組織在款物募集之外，更重要的作用是發揮自身特長與優勢，在疫情中提供專業性服務，堅守社會組織的公益性價值。此次社會組織在提供服務過程中有三個特點：一是專業性。社會組織致力于提供專注領域內、結合自身特長的專業服務。比如，以北京中關村社會組織為代表的科技類社會組織發揮技術優勢，推動5G技術、人工智能等在防疫中的落地應用，為疫情防控注入科技力量。二是補位性。政府主導抗疫整體工作，在有效控制疫情的同時，也隨之產生了很多社會問題，比如弱勢群體的照料、孕產婦的照護、心理疏導與干預等，政府在將主要精力投入到疫情防控主戰場中時很難面面俱到，這成了社會組織及時發揮補位作用的主要領域，社會組織更多聚焦于及時回應社會多元需求。比如，北京市協作者社會工作發展中心發起“農民工抗疫救援行動”，聚焦疫情中的農民工群體，為農民工困難家庭提供緊急救援、發放防護物資、子女關愛、能力建設等服務。三是靈活性。社會組織扎根基層，容易獲取群眾訴求，同時具有靈活的組織結構，可以根據需求迅速作出反應，靈活調整工作方法和內容。比如，北京農產品流通協會遴選198家“點對點”食材供應配送企業，在北京新發地等農產品批發市場暫時休市期間，開展多種服務模式，加大蔬菜等生活必需品市場供應，全力以赴保障首都“菜籃子”供應。

組織志愿者，充分動員社會力量。志愿者是疫情防控工作中的核心人力資源，在突發重大疫情中，政府部門和相關社會機構無法調配足夠的人手，短時期內產生大量志愿服務需求，參與到基層社區防控、協助醫院一線防疫、幫助社會弱勢群體、維護社會正常運轉等各個領域，社會組織尤其是志愿服務組織在此次疫情防控中發揮了積極作用。1月28日，中央文明辦和中國志愿服務聯合會發出倡議，號召廣大志愿者、志愿服務組織積極有序參與疫情防控。北京市2300多家志愿服務機構和社區社會組織積極響應號召，廣泛參與到志愿服務中。根據北京市社會組織管理中心的統計，僅市級社會服務機構就開展各類志愿活動超過20萬次。此次疫情中的志愿者工作，體現出強烈的時代特征，專業化、網絡化程度較以往明顯提高。北京市社會心理聯合會、北京博能志愿基金會、北京惠澤人公益發展中心聯合京鄂兩地專業志愿者和卓明災害信息服務中心等公益機構共同發起“京鄂iWill志愿者聯合行動”，截至5月中旬，超過2000名志愿者參與到行動中，直接為受疫情影響的2萬多名京鄂和其他省市的在地居民提供了社會心理、醫療健康、防疫知識和生活指導等專業志愿服務。北京疫情暴發后，北京市社會心理工作聯合會啟動了“三師進社區”首都社區防疫志愿行動，組織心理咨詢師、社會工作師和醫師志愿者為新發地疫情關聯群體提供服務，志愿者人數達240人。截至7月12日，這些志愿者為40個社區的5371名居民群組提供心理咨詢服務，累計服務11068小時；對接新發地集中隔離人員170人，累計提供心理服務95人次，服務時長2160小時。

促進交流合作，降低社會溝通成本。社會組織充分發揮政府與民眾之間、機構與機構之間的中介作用，在抗疫的各個主體之間架起溝通合作的橋梁，形成社會各界信息交流的網絡，利用互聯網及大數據技術，降低社會溝通成本，提升抗疫工作效率。北京社會工作者協會及時發揮樞紐組織作用，通過協會微信公眾號向全市社會工作服務機構及全體社會工作者發出倡議，要求強化“四個意識”，發揮專業作用，凝聚團隊力量，切實保持抗擊疫情正能量；北京社區安全科技促進會利用微信群等線上交流平臺，轉發官方消息與科學防控知識，動員會員單位提升防疫意識，不信謠不傳謠；北京銀行業協會積極搭建各個銀行與行業協會商會的信息交流平臺，明確普惠金融服務聯系人并公布聯系方式，供有需求的行業協會商會及時聯系，特別對于疫情之前沒有和銀行開展過貸款業務合作的行業企業，開展有針對性的扶持幫助。北京疫情暴發后，北京市慈善協會、市社區服務協會、市社區健康促進會等多家機構通過微信自制“信息統計”小程序、統計表等，配合市政府對本單位新發地市場相關人員進行全面調查，使得流調溯源工作快速推進。

助力復工復產，恢復生活生產秩序。在國內疫情防控形勢持續向好階段，中國社會面臨的更嚴峻問題是如何盡快恢復經濟生產，最大限度減輕疫情對經濟社會的影響，社會組織在這個階段發揮了重要而不可替代的作用。2月23日，習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上強調：“要發揮行業協會、商會等社會組織的作用，指導和幫助企業等會員單位科學精準防疫、有序復工復產。”北京市行業協會商會作為政府和企業、企業與企業之間的橋梁紐帶，在復工復產中發揮了巨大作用，收集行業信息，協助政策制定，搭建服務平臺，協助解決困難。據中共北京市委社會工作委員會市民政局的統計，全市700多家行業協會商會向近35萬家會員企業發出動員和倡議，指導疫情防控的同時強調保障市場供應和復工復產。首都文化產業協會與北京地區66家文化產業園區業主單位聯合發出倡議，為中小微文化企業租戶減免房租，積極應對疫情對文化產業的沖擊影響。北京注冊會計師協會對執業機構開展復工復產調查，向有關部門提出支持企業復工復產和穩增長的稅費政策訴求，力求解決執業機構存在的年報審計時限、防控物資保障和流動資金壓力較大等突出問題。

社會組織在疫情防控中也暴露出一些主要問題

社會組織在國家應急體系中定位模糊。在傳統的國家管理體系下，政府作為主要甚至是唯一力量管理社會事務，在重大突發事件的應對中，政府還不習慣也不善于調動社會力量，沒有探索出與社會組織權責互擔的行動模式。各地方政府的疫情防控指揮部的部門設置集中反映了這一問題。如某省省級指揮部作為此次疫情防控的核心領導部門，下設辦公室和綜合組、醫療救治與疾控組、物資與市場保障組、宣傳組、社會穩定組、綜合專家組等6個工作組，其中沒有一個工作組明確負責社會組織的協調與對接。另外，盡管在疫情期間一些地方密集召開多場新聞發布會，但其中極少明確提及對社會組織的統籌安排及工作部署，僅有零星介紹涉及某些社會組織的工作成效。在疫情防控的各個領域，社會組織更多的是自發動員、自我管理、自我協調，沒有納入到政府統籌的防控體系中。

社會組織樞紐型平臺缺位。這里的樞紐型平臺是指協調社會組織之間關系，整合和凝聚多樣化社會組織的機構。在重大疫情面前，各級各類社會組織都表現出強烈的社會責任感，迅速投入到疫情防控的各項工作中，但是由于提供信息對接的樞紐型平臺缺位，一方面，造成了很多資源的浪費與工作的沖突，特別是在疫情初期，顯現了很多混亂現象。總體而言，社會組織間的資源與信息對接還較多停留在人際傳遞、社群傳遞等較為原始的渠道上，沒有形成組織間的規范行為模式，雖然最終大多也實現了對接，但效率低、效果不理想。另一方面，由于缺乏樞紐的鏈接，社會組織的力量沒有被充分動員。北京市社會組織服務中心在2月初的一次調研中發現，幾乎所有受訪社會組織都有意愿參與到抗疫中去，但是有48.21%的社會組織沒有參與，反映主要原因是“沒有資金支持”“不知道該做什么”“找不到服務對象”等。

社會組織應急能力有限。在重大突發事件的應對處理中，社會組織通常可分為兩類：一類是組織宗旨中具有救災職能的社會組織，例如慈善總會、紅十字會、救援隊等，另一類為本身不具有救災職能而主動參與的社會組織。基于此次疫情的突發性、重大性和復雜性，第一類組織由于規范性應急機制的缺失或不足，表現出應對不力，第二類組織由于缺少處理重大突發事件的經驗與能力，顯得手忙腳亂。訪談北京市某基金會秘書長，他談到項目初期民眾的捐款熱情高漲，但款物的迅速聚集給自身造成極大壓力，工作人員連續超負荷工作，仍不免出現工作疏漏，例如發票不能盡快開具、無法及時公開信息等。社會組織在疫情大考前暴露出了制度、管理和經驗上的不足。同時，疫情也給社會組織發展造成極大沖擊，根據中國農業大學團隊開展的調查顯示，超過92%的北京市社會組織受到疫情直接影響出現運營困難，其中約78%的組織賬上資金只夠維持半年以內生存，由此可見社會組織在應急能力有限的情況下，在重大突發事件中普遍處于極為脆弱的狀態。

社會組織社會公信力不足。在社會公眾積極參與捐贈、參與活動的同時，社會組織往往遭遇到社會公眾的不信任與質疑。北京某基金會作為疫情初期的“明星機構”，在啟動項目后僅一周即籌集到1.4億元善款，隨后就遭到“虛假宣傳”“挪用善款進行投資”“添加購買物資”等質疑，引起一輪輿論風波，該基金會也早早暫停接收公眾捐贈，直到北京市民政局通報調查結果，對該基金會的抗疫工作予以肯定和支持，事件才告一段落。此外，還有多家社區服務中心志愿者提供義務采買服務時，在業主群內被質疑哄抬物價從中漁利，讓志愿者與組織者感到寒心。這些爭議事件體現出社會組織社會公信力不足，社會公眾對社會組織的信任度不高，當爭議性輿論產生時，很容易對社會組織造成傷害。

如何進一步提升社會組織在重大突發事件中的作用

加強政社協同，構建現代化重大突發事件治理體系。現代化的重大突發事件治理體系，應該在政府主導下，形成政府、企業、社會組織、公眾多方互動有機聯結的行動機制，實現各方功能的優勢互補。政府采取條塊化垂直管理模式，更多采用縱向傳達方式聯動，在資源動員上有不可撼動的優勢。社會組織采用橫向連接模式，通過橫向傳遞方式聯動，靈活應對危機中的多方需求。構建政社協同的現代化重大突發事件治理體系，就政府來說關鍵在于主導地位下的充分“授權”，貫徹簡政放權的目標，就社會組織來說關鍵在于充分發揮自身優勢，對接社會需求。政府在設計突發事件應對體系時，要有意識地將社會組織納入其中，明確在應急狀態下動員和協調社會組織的參與；通過政府購買、直接補助等方式，保障社會組織的合法權益，實現對社會組織的有效激勵。

提高樞紐型平臺建設，集聚社會組織應對合力。樞紐型平臺能夠幫助社會組織規避“志愿失靈”問題，有利于聯接社會組織之間的關系，尤其在重大突發事件中面對緊迫的社會救助壓力時，需要調動社會組織各種力量參與應急治理，并最大程度形成合力。像社會組織促進會、慈善聯合會、應急救援聯盟等樞紐型平臺組織，要及時作出響應。同時，根據社會組織不同行業、不同功能、不同層級，設計并建設一套在應急狀態下能迅速響應和行動的樞紐型平臺體系，在重大突發事件發生時能有效集聚起社會組織的綜合力量。抗擊疫情中社會組織協作網絡、社區防疫互助網絡等聯盟相繼出現，在社會組織的協作方面起到了一定的作用，在疫情結束后，有必要將這些應急樞紐平臺轉入常態化運作，使之成為今后應對重大突發事件中的有力支撐，是一種值得考慮的選擇。

練好內功，提升重大突發事件中的應對能力。由于重大突發事件的緊迫性、危害性、不可預測性，指望任何一家社會組織一夜之間具備應急救援的各方面能力都是不現實的。要提升社會組織在重大突發事件中的應對能力，尤其是對于有應急救災職能的社會組織，有賴于一套預設的應急機制，涉及緊急狀態的人力動員、信息溝通、物資籌措等各個方面，而這樣一套應急機制的設立需要幾方面的條件：一是有充足的人力資源儲備，能夠即時響應需求，這需要社會組織有意識地在日常活動中建立良好的人際互動網絡；二是有較廣泛的社會資源，能夠在短時間內籌措物資，這需要社會組織明確定位，深耕專業領域，構筑強大的社會網絡；三是有規范的管理體系，只有建立明確清晰的人財物管理規范，才能保證社會組織在緊急狀態下臨危不亂，游刃有余地投入到應急事務中。

重視宣傳引導，贏得社會公眾的信任和支持。社會組織要在重大突發事件應對中充分發揮積極作用，除了得到政府強有力的支持、提升自身能力外，還有非常重要的一個方面是贏得社會公眾對社會組織的了解、信任與支持。這就要求社會組織運用好傳統媒體和新媒體，做好宣傳引導工作。首先，借助傳統媒體，讓社會公眾對社會組織的活動與項目有所了解，注重社會資本的積累，獲得社會公眾的參與和支持；其次，借助自媒體，讓社會公眾在最短的時間、以最能接受的方式，了解和熟悉社會組織的項目，增進信息溝通與交流，倡導社會公眾積極參與社會組織的公益事業。通過線上線下的宣傳引導，讓社會組織的活動更適合社會公眾的需求，讓更多的社會公眾了解社會組織的內部治理與運作模式，提高社會組織的社會公信力。

（作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授、中國公益發展研究院院長、中國城市治理研究院研究員；上海交通大學國際與公共事務學院博士研究生許艷對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①習近平：《在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話》，《人民日報》，2020年2月24日。

②徐家良、王昱晨：《上海社會組織發展與創新70年》，《上海交通大學學報(哲學社會科學版)》，2019年第4期。

責編/趙橙涔    美編/李祥峰