摘 要:“網格化管理”將行政轄區劃分為若干單元進行“小區域治理”，其管理主體橫跨多個部門，可以更為精準地把控和防范社會風險，提高公共產品供給的精細化程度。另一方面，在實踐過程中，這種管理方式在設計理念、執行措施和實際效果方面也存在若干問題和爭議。在未來發展中，應以公共服務為導向，增加功能性網格員的設置；弱化行政主導色彩，增強網格化管理的社會性；實施措施要注重技術性手段和非制度文化相結合，因地制宜、合理適度地推進網格化管理。

關鍵詞:網格化管理 微觀治理 公共服務 基層治理

【中圖分類號】D669.3 【文獻標識碼】A

自2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”以來，網格化管理已經在全國各地大規模推廣開來，逐漸成為一種具有中國特色的社會治理新模式。

網格化管理在中國的重要性

所謂“網格化管理”，主要是地方政府以街道、社區為基礎，按一定的地域面積或人口戶數將行政轄區劃分為一個個單元網格進行管理。這種模式的首要特點是將行政轄區劃分為若干單元網格進行“小區域治理”，其管理的區域不局限于傳統的社區，網格化管理的主體往往橫跨多個部門和機構，涉及居委會、業委會、物業公司、消防、工商、公安等。在社會利益分化加劇和經濟改革進入深水區的背景下，這種管理模式可以更為精準地把控和防范各類社會風險，可以作為傳統社區管理的有效補充，符合地方維護基層社會穩定的需求。其次，在城鎮人口規模持續擴大和超大型小區日益增多的背景下，城市基層的公共服務也面臨一定的壓力，主要表現為人口異質性的增強使得居民公共服務需求的差異越來越大，社區服務很難滿足全部居民的需求。

在一些地方推行網格化管理的具體實踐中，網格員們不僅需要認真排查各種問題，而且需要積極與網格內的居民進行溝通交流，并對接相關職能部門，協助他們解決困難并滿足群眾需求。從效果上看，這種方式將公共服務問題分解到小網格內進行解決，提高了公共產品供給的規范化與精細化。目前，很多地方的網格化管理實際上將管理和服務的職責合二為一，參與者中有很大一部分是社會志愿服務人員，已經不單純是一種管理的方式，開始帶有公共治理的色彩。

從治理結構來看，中國的城市治理長期存在“重宏觀、輕微觀”傾向，導致城市生產與生活體系、經濟發展與社會體系之間的張力越來越大，出現了“人的城市化”現象，比如更加注重滿足民眾的幸福感、獲得感、公平感等。網格化是一種治理規模的細化，也是城市微觀治理的體現。微觀治理是與宏觀治理相對的概念，宏觀治理更多涉及的是抽象的社會、經濟團體，“微觀治理則主要是為特殊公民個體或特殊企業、社區，提供能夠滿足其偏好性需求的公共物品和公共服務，進而增進其福利”[1]。

按照“街巷定界、規模適度、無縫覆蓋”的原則，網格化管理填補了基層社會治理中的“真空”和“盲區”，在層級上，網格化管理位于街道和社區之下，使得公共服務供給進一步下沉，為全面、充分滿足居民的個性化需求創造了條件。同時，網格化管理重新整合、鏈接了政治資源，在一定程度上也改變了傳統基層行政條塊分割、各自為政、權責不清的粗放管理方式，有利于協調居民日益多元化和復雜化的利益訴求。應該說，這也是一種基層行政管理體制的改革和創新。

網格化管理實施過程中引發的思考

網格化模式在中國實施的時間并不長，仍缺乏成熟的經驗，很多地方尚處于探索階段，難免產生一些問題和爭論。從社會輿論關注的焦點看，主要體現在網格化管理的理念、措施、效果等幾個方面。

網格化管理的目的是社會管控還是公共服務

從實踐中看，很多地方政府將網格化管理視為一種有效的維穩工具加以利用，在政策制定和公共宣傳中，類似于“抓好監測、做好防控”“小問題不出網格，大問題不出社區”“以平安穩定為主業”“力爭發現蛛絲馬跡”“將安全隱患消滅在萌芽狀態”“消除一切不穩定隱患”等語句比比皆是。部分地區的網格化管理則表現出一定的“社會控制”傾向。街道社區都將控制流動人口、落實治安巡查等作為自己網格化管理的重要內容[2]。甚至部分受訪的網格員也認為，網格化管理只是轉變了基層維穩的方式。地方政府通過管理權力和社會管理重心下移，借助信息化、數字化等技術手段加強了對基層社會的管控[3]。

網格化管理與社區自治之間是否是此消彼長的關系

從發展路徑上看，網格化管理帶有很強的自上而下動員和推進的特征，從具體操作上看，“事不出格”的網格化管理在形式上與行政管理中的屬地管理非常接近。網格管理員的招錄、調配、激勵和績效考核均由相關政府部門來確定和實施。在很多地方，網格員們被居民視為政府“管理人員”而非專業服務人員，民間還有所謂“街頭行政”“街頭官僚”的說法。歷史上看，行政力量日益進入日常生活的細枝末節，滲入最為私密的個人行動和人際關系，就會導致社區自治的能力低下。網格化管理試圖將問題控制在網格內，借助政府力量一攬子解決的方式，很有可能削弱社區的自治力量，形成對政府的依附式發展。同時，“分片管理、責任到人”的網格化管理具有明顯的行政壓力型體制的特點，根據上報的案件量、工作日志量等進行考核，導致一些網格員在實際工作中虛假提報案件、編造服務事項、欺上瞞下等現象層出不窮。目前，網格化管理已經在一些地方表現出了“行政吸納社會”的特征，有學者指出，如果網格繼續淪為科層體制的延伸，將會進一步擠壓社區的自治空間，從而導致城市基層政權的“內卷化”[4]。

基層社會的良好治理能否單純依靠技術手段

隨著“單位制”在中國社會管理體系中核心地位的瓦解，政府對社會逐漸實現了由“總體性支配”向“技術治理”的轉變。正如公共管理學者埃利諾·奧斯特羅姆對“小池塘”現象的經典分析，只有公共事務的邊界清晰，才能提升公共產品供給的效率和質量。因此，網格清晰、職責明確有助于提高國家治理決策的準確度，也有利于基層政府的績效考核，對應于現代科層體制，也是符合邏輯的。單純從這些意義上看，網格化管理在技術上無疑是合理的。

從各地的創新看，這些先進的技術手段包括社會信息的汲取、分類、統一編碼和儲存，納入地理空間數據庫，網格員借助各類通訊設備進行動態監控，將巡查過程中發現或搜集的動態信息實時上傳到網格信息服務中心，并采取“信息收集—研判分類—調度處置—結果反饋—評價結案”的五步閉環工作流程，或“信息收集—立案受理—任務派遣—問題處理—結果反饋—核查結單”的六步閉環工作流程予以處理。在這個操作過程中，數量龐大的個體被簡化為一個個抽象的代碼和符號以保證網格化管理的精確和高效。但是，這種基于外在技術手段的治理往往會對社區自身的治理方式產生非常明顯的擠出效應，導致傳統的社區合作精神和契約精神逐漸喪失。簡言之，社區天然存在的鄰里感情、冷暖關懷、人情禮儀等社會資本無法被簡化為數字符號，如果一味堅信數字技術的信度與效度，則數字技術越發達，基層治理就越有可能跌入“陷阱”——管理者不斷完善和嚴密數字技術的指標體系和操作程序，其結果只會增加數字技術的形式合理性和治理成本，而無法對治理績效做出更多的邊際優化[5]。

另一方面，嚴格的、程序化的網格化管理與社區多樣性之間也存在明顯的張力。城市社會學家麥肯齊指出，社區的發展呈現出從簡單到復雜、從綜合到專門化、從集中到分散的總趨勢，外來侵入和適應的持續過程使發達的社區形成有明確界限的、具有自身特有的選擇性和文化性特征的分區[6]。隨著中國經濟改革的推進，社區的分化現象日益明顯。社區分化包括兩個方面的內容：一是社區在地域大小、人口規模上出現差別；二是在一些城市出現了“居住分異”現象。有學者從社會空間分異的角度將中國的社區劃分為單一式單位社區、傳統式街坊社區、演替式邊緣社區、新型房地產物業管理型社區、混合式綜合社區、民族宗教式文化社區、“自生區”或移民社區等。從實踐中看，各地的網格化管理創新具有趨同化的特點，它們大多崇尚組織結構、管理流程、監督考核的標準化而忽略了社區在歷史傳統、人口結構、經濟發展狀況等方面的差異性，看似統一嚴密的操作程序實際上可能無法適應基層社會治理的復雜性。

網格化管理減輕還是增大了地方壓力

網格化管理需要增加大量的人力和物力，還需要良好的技術條件作為支撐，因此這一創新模式的財政投入很大。近年來，網格化管理的成本直線上升。如果財政供給能力不足，則很容易出現“政策走樣”或“制度空轉”的現象[7]。此外，網格入戶和電子臺賬的增加使得街道社區的工作負擔加重，網格員們出現職業倦怠，很難保證定期入戶走訪、第一時間提供服務，有些地區甚至出現了網格化管理“走過場”“一陣風”的問題。針對某地的一項調查顯示，社區居民對“網格化管理”的滿意率從2011年的94%下降到2015年的74%，下降趨勢明顯[8]。

網格化管理模式的調整完善及其未來走向

以公共服務為導向，增加功能性網格員的設置

社會治理的核心在于解決民生問題。從長遠看，作為微觀治理的一種，網格化管理的導向是明確的，主要目標應該是公共服務，通過提升公共服務的質量來促進人們的公平感和獲得感的提升，進而維護社會穩定。中國城市人口結構的一個重要特征是總人口規模龐大但家庭平均人口規模偏小，老年人口撫養比也較高。家庭人口規模偏小和老齡化社會的到來使居民對老人、兒童的陪護照料、醫療救助服務的需求量增長迅速。

《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中提出社區提供社會服務的“四個面向”——面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優撫對象的社會救助和福利服務；面向社區居民的便民利民服務；面向社區單位的社會化服務；面向下崗職工的再就業服務和社會保障社會化服務。因此，我們要以居民的公共服務需求為導向進行網格的劃分和優化配置。特別是大規模增加教育、醫療、看護等功能性網格員的設置，為居民提供多元化的高質量公共產品。同時，需要重視網格員的職業培訓，完善激勵機制。很多專職網格員一崗多責，但待遇偏低，導致人員流動率較高。此外，很多網格員屬于合同工，在從事網格化管理的工作中身份尷尬，難以獲得社會認同，影響了工作熱情。因此，需要明確網格員的職能和身份屬性，探索建立專職網格員的職業上升通道和所有網格員的薪酬待遇增長機制，保障網格員工作的主動性和積極性。

弱化行政主導色彩，增強網格化管理的社會性

網格化管理的起步階段主要由政府力量來主導，但其目標應該是提升社區的自治能力。社會學家科爾曼觀察到，“政府支持的活動與社會資本之間是一種零和博弈關系，政府的卷入導致非正式網絡的衰落，削弱了社會資本”[9]。中國的行政權力在社區發展中長期占據主導地位，以致社會力量普遍弱化。已有經驗表明，“高制度化”和“低政治化”是營造社區自治的要素之一。

一是要為社會力量大規模參與網格化管理創造良好的制度環境。比如美國制定的社區發展合作計劃（Community Development Corporations）、家庭鄰里改革計劃（Neighborhood and Family Initiative）、新未來計劃（New Future Program）；1995年荷蘭出臺的大城市政策（Big Cities Policies）、2000年法國頒布的《社會團結和城市更新法》（SRU）均屬促進社區社會參與的制度設計。

二是注重培育和孵化社區社會組織。社會組織體現出的社會性團結可以降低工業化社會帶給個人的焦慮不安，也是社會穩定的重要支持因素[10]。比如日本基層社會極其重視地緣社會關系的建構，以確保基層社會的良性發展。每個“町”內均有社區性自治組織——“町內會”，在行政、文化、社會等多個方面主導社區的有序發展。社會力量的參與也可以減輕地方網格化管理的成本。有數據表明，美國社區志愿服務一年創造的社會經濟價值高達2250億美元[11]。因此，政府投入的網格化管理資金應重點培育公益性、互助性和專業性的社區組織，通過社區組織來溝通社情民意，解決社區問題。

三是充分利用和發揮社區內的鄉規民約、禮俗習慣等傳統治理資源在協調人際關系、化解基層糾紛方面的積極效用。社會學家羅伯特·桑普森等人對芝加哥鄰里社區的研究發現，暴力犯罪降低更為直接的原因在于非正式的社會控制和居民的凝聚力[12]。

網格化管理應注重技術性手段和非制度文化相結合

社區不僅具有地理的或空間的含義，更重要的是，作為一種人的群體，社區的意義體現在其是社會關系、共同價值孕育和產生的場域，包括人們的行為、相互交往、公共關系或促進人與人之間親密關系的社會秩序。社會學家滕尼斯在區分社區與社會時強調，社會的關系建立在源于經濟組織模式的理性、效率和契約責任之上，社會通過非個人的、制度化的規則約束個人行為和人際關系。社區則是由各種禮俗和傳統構成的，它通過守望相助的方式把人們聚合在一起，通過來自家庭和鄰居的非正式的規范約束個人行為。

近年來，隨著大數據、區塊鏈、人工智能等技術的興起，“技術治國、數據治國”已經成為一些地方政府推動社會治理的主導思想。但是，技術往往表現出極強的“非人情化特征”，它可以使人們產生工具理性，卻無法產生親密的社會價值，它可以影響社會管理創新的發展空間，卻無法決定社會管理的成功與失敗。因此，以技術化推動治理體系現代化，并不代表治理能力現代化。破解網格化治理的技術崇拜論，需融合地方性社會實踐，即立足地方性結構場域，需要充分考慮和尊重治理的社會基礎[13]。

推進網格化管理需要因地制宜，合理適度，避免盲目照搬經驗

在中國，社區的分化現象較為明顯。網格化管理尤其是網格的劃分需要特別注意到社區本身所具有的差異性特征，充分考量社區的風俗習慣、人口結構、歷史傳統、經濟水平等因素，避免財政預算和投入脫離實際，各地方在網格管理制度、政策特別是對網格化管理績效的考核標準的設計上都要體現出不同網格的差異性，以防止產生形式主義等各種弊端。

【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授】

注釋

[1]盧小平：《我國政府微觀治理存在的問題與對策》，《廣東行政學院學報》，2011年第6期。

[2]周志忍：《政策擴散中的變異及其發生機理研究—基于北京市東城區和S市J區網格化管理的比較》，《上海行政學院學報》，2014年第3期。

[3]何瑞文：《網格化管理的實踐困擾》，《蘇州大學學報》，2016年第1期。

[4]田毅鵬：《城市社會管理網格化模式的定位及其未來》，《學習與探索》，2012年第2期。

[5]王雨磊：《數字下鄉:農村精準扶貧中的技術治理》，《社會學研究》，2016年第6期。

[6][美]R·D·麥肯齊著，宋俊嶺、鄭也夫譯：《人類社區研究的生態學方法》，載R·E·帕克等著：《城市社會學——芝加哥學派城市研究》，北京：商務印書館，2012年。

[7]陳柏峰：《城市基層的網格化管理及其制度邏輯》，《山東大學學報》，2018年第4期。

[8]汪善翔：《網格化管理、組團式服務”模式的現實困境與深化路徑—基于舟山市的調查分析》，《地方治理研究》，2016年第4期。

[9][美]科爾曼著，鄧方譯：《社會理論的基礎（上冊）》，北京：社會科學文獻出版社，2008年，第298頁。

[10][美]彼得·布勞著，張非等譯：《社會生活中的交換與權力》，北京：華夏出版社，1988年，第351頁。

[11]于燕燕主編：《中國社區發展報告（2007-2008）》，北京：社會科學文獻出版社，2008年，第169頁。

[12]Sampson, R. J. & Randenbush, S. W. & Earls, F. 1997, Neighborhoods and Violent Crime: A Multilevel Study of Collective Efficacy. Science, No.277, pp. 918-924.

[13]石偉：《找回“米提斯”：網格化治理中的技術理性與場域耦合》，《寧夏社會科學》，2020年第3期。

責編：蔡圣楠 / 臧雪文

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