【摘要】人才競爭成為當前各地發展競爭中的核心要素之一，但各地“城才”政策中存在政策設計結構失衡、行為主體角色錯位、制度規范滯后及政策效用單一等問題，反映了當下各地“城才”政策的思維局限和實踐困境。對此，需要推動政策理念從需求側向供給側轉變，增強企業對人才招攬和培養的自主性，發揮市場對資源配置的決定性作用，構建人才引進、培養與合理流動的優勢環境，形成政府引導、市場主導、企業主體、社會協同、法治保障、制度支撐的“城才”新格局。

【關鍵詞】人才 人才政策 地方政府 【中圖分類號】C962 【文獻標識碼】A

近年來，全國各地先后不斷加大人才引進力度：從2017年初開始，武漢市率先啟動“百萬人才留漢計劃”，隨后成都迅速跟進“蓉漂計劃”，西安強力推進“史上最寬松”的戶籍政策，將人才爭奪特別是中西部地區的“城才”政策推進到新的層面。隨著各省會城市、中心城市的加速發展，城市經濟發生結構性變化和整體轉型，各類人才作為最重要的發展動力和智力支撐，“人才錦標賽”成為城市發展和區域發展的焦點議題之一。

需求側人才政策的實踐限度及困境

依據學界主流分類標準，針對就業供給方的企業扶持政策（即供給側）和針對就業需求方的人才招攬政策（即需求側）對動員、吸引和組織人才的流入發揮著直接作用，而旨在改善人才引進的外部環境和氛圍的政策（即環境側）以及包含前三種的混合性政策，其作用和影響力則較為間接。

對當前各地“城才”政策文本進行粗略梳理，發現地方政府的政策重心在于需求側，是當前各地“城才”政策的共性特征，即直接招攬作為就業需求方的各類人員，其政策舉措主要可概括為“票子”“帽子”及房子，成為各種“人才計劃”的“標配”。客觀上看，這些政策雖然能在短期內產生較為明顯的效果，比如，近年來西部地區的省會城市和區域中心城市常住人口增速明顯加快，但由于城市整體發展動力不足，人才再度流失。因此，較高的經濟待遇、充足的經費支持固然是導致吸引人才的重點，創新創業的整體氛圍和城市發展預期、產業基礎、產業扶持以及與個體密切相關的醫療、教育、交通等配套政策也應該被重點關注。另外，從環境政策來看，各地“城才”引進政策的系統性不足，無法充分發揮吸引精英入駐和保障人才后續穩健生活的政策效應，從而導致引才政策的實施效果被大打折扣。

一是結構失衡。據不完全統計，我國37個大中城市的人才引進政策中，由政府直接主導并組織招才引才的需求側政策比例高達91.89%，是供給側政策的三倍之多。而且政策舉措主要集中在對高學歷人才和應屆畢業生群體的資金資助、創業扶持、住房優惠和生活保障等方面，但鼓勵發揮企事業用人單位作為政策執行主體在聚合精英、整合資金等方面作用的供給側政策被嚴重忽視。其原因在于，相比較于供給側層面，需求側政策僅從數據面板即可看出對城市產業發展的短期提升效果。此外，需求側政策自身也存在結構失衡的問題。當前各地的人才政策所采用的激勵辦法主要體現為政府部門的現金獎勵，對未來預期薪酬漲幅和最低工資水平的規定卻少之又少，目前只有武漢市粗略規定了本、碩、博不同層次人才的薪資額度。雖然現金獎勵可以解決引進人才群體在入駐城市初始階段的燃眉之急，但是無法有效保障其后續生活。從人才進駐城市的意愿這一角度考察，其動因不僅包括城市福利水平的高低，還包括城市未來發展潛力與個人未來發展預期的契合度，而薪酬是人才價值的直接表現形式，不僅反映出人才對企業的貢獻度，也能在一定程度上反映出自身的社會價值與自我價值。因此，薪酬水平的高低成為這一匹配關系的重要參照標準，是人才選擇城市的主要依據。

二是角色取代。部分地方政府在政策制定和實施的初期階段，往往從人才的引進、培育到服務工作一包到底。這種“一竿子插到底”的政策風格，在一定程度上特別是在短期內能夠發揮政策的直接撬動作用，有利于優化企業人力資源結構和城市產業格局。但隨著人才集聚規模的逐步擴張，政府的“一站式”人才安置政策無法將企業的智力需求與人才群體的技能優勢和資源進行有效對接。在人才評價方面，目前許多地方政府認定高端人才的必備條件是學歷達到博士層次，對“海歸”更是情有獨鐘。這種評價個人水平的模式會導致引才工作陷入“唯學歷論”和“唯留學論”的誤區，并存在人才錯配和資源浪費等潛在風險。對于城市的整體發展而言，引進人才的個人學歷背景僅僅是判斷其素質能力高低的一種參照，并非區分優劣的唯一或根本標準。相當一部分企業在滿心歡喜接收政府推薦的人才精英后，出現了“職不配才”的尷尬境遇。在人才評價的實踐過程中，對象群體細分不夠、專業力量參與不足、標準不統一等痼疾依舊存在，難以將各類人才獲得的業績和成果客觀而有效地轉化為可量化的、科學的評價結論。就評價標準而言，除了“唯學歷論”之外，還存在“重理輕文”的政策偏向，即對于人文社科類人才的引進不夠重視，絕大部分科研項目和啟動資金向理工類人才傾斜。事實上，城市發展規劃、產業轉型與提升與社會治理現代化等重大議題，迫切需要將專業化的人才智力成果轉化為政策的現實推動力，進而增強城市自身的發展力。

三是制度化滯后。在國家治理現代化的過程中，制度化是關鍵性的一環。一般而言，制度化是組織與程序獲得價值和穩定性的過程。由此審視我國當前各地的“城才”政策，法律規范欠明晰、政策執行不穩定等制度化滯后問題逐步顯現，突出體現在“弱法律性”和“弱可持續性”兩方面。所謂“弱法律性”，指的是我國現行法律體系中缺乏專門的人才法律。“弱可持續性”體現為引才政策的系統性、全面性和保障性不足。從政策工具選擇的角度來看，各地“城才”政策工具主要集中于經濟層面，主要為資金扶持和各類補貼。此類舉措只能解決一時之急，無法滿足從引進到運行的全周期保障。政府的激勵政策更應具有綜合性、引導性色彩，如市場嘉獎、社會肯贊等。市場和社會層面的認同和認可，能夠幫助人才群體積累更多社會資本，成為行業或者領域的聲譽基礎。實際上，人才引進并不是“一引了之”，而是多部門聯動、多舉措并行、多環節銜接的系統工程。然而，在實際的政策運行中，有的地區政策重疊和互斥、信息發布混亂，致使人才群體無法及時掌握有效信息；有的地區過分強調前期的財政刺激，對于人才引進后的生活和權益保障關注相對較少，導致人才入駐后，出于對醫療、教育、交通等綜合成本的考慮而選擇退出。此外，需求側政策忽略企業培育與市場作用，過多強調人才自身需求的滿足，呈現出“弱企業性”特征，一定程度上打擊了企業培養本土人才、強化內部人力資源建設的積極性。

政策轉向的創新路徑：從需求側人才獎勵轉向供給側企業扶持，從賦權、助企和增能三個維度，增強人才政策的有效性和可持續性

如果說供給側改革的本質是通過自然資源、勞動力、資本和技術等生產要素的再組合、再配置，重塑我國產業體系，推動社會生產力水平實現整體躍升。那么關乎地方經濟和社會發展長遠大局的“城才”政策，也亟需推動政府部門職能的轉變，從需求側人才獎勵轉向供給側企業扶持，從賦權、助企和增能三個維度，實現人才政策的轉向，增強人才政策的有效性和可持續性。

第一，更新政策運作思路，賦權于企。首先，在人才引進的總體鏈條中，政府應扮演統籌引導、信息集成分享以及權益保障的角色。大包大攬、包辦式或總管式的政策方式，難以充分激發企業引才、用才、愛才的主動性和積極性，也會因“官本位”思維導致政策執行的偏頗疏漏。為此，在“城才”政策的策劃、制定和運作中，要突出賦權于企的思路，把評價、引入、培養的主動權賦予企業或者社會第三方，發揮市場在人力資源配置中的決定性作用。其次，地方政府應積極轉變相關職能，充分運用信息化工具，建立統一的地區人才信息平臺，公布企事業特別是高技術型和高成長型企業名錄，實現境內外人力資源信息共享。最后，主動實現從“管理者”向“服務者”的角色轉變。事實上，僅僅依靠項目扶持和住房補貼，“住房難、看病難、上學難”等生活問題以及個人發展提升難以得到根本性解決。為此，要加強城市基礎設施和公共服務設施建設，合理調控城市房價，減輕各類人才的住房負擔；要擴大城市高質量醫療服務的覆蓋范圍，為人才群體及其家屬提供優診優療服務；同時，可為各類人才優先安排子女教育入學，打通綠色通道，緩解教育壓力。

第二，發揮市場聚合優勢，助力于企。從其他國家和地區在助力企業招才方面的經驗來看，政府政策的關注重點是支持企業招才引智，充分尊重和保障企業的主體地位。如韓國通過出臺《技術開發促進法》加強海內外精英引進與培育。美國政府借助實行“大學與企業研究合作計劃”來鼓勵政產學合作，培養業界精英。由此觀之，各地政府在精準定策和施策的過程中，應堅持以企業為主體，積極推進供給側政策創新。首先，著力引進優秀企業，發揮龍頭企業聚合人才的虹吸效應，幫助企業降低引才成本，由硬性的人才引進轉向柔性的購買人才智力服務的靈活機制。鼓勵企業和獵頭公司等中介機構就人才引進、培訓與使用建立廣泛合作，政府按照相應比例予以成本補貼。建立科學的人才能力評價關系體系，按照人才對于企業、社會或城市發展的可估貢獻程度給予不同比例的薪資補貼。其次，可嘗試在免稅貼息基礎上建立專項獎勵機制，將政府牽線搭橋大型對外交流平臺與人力建設機制有效聯結，按需引才。按照引進人才的不同層次并分別給予不同額度資金獎勵，用以鼓勵本地企事業單位、人才中介組織的引進和舉薦精英，通過大型展覽會等交流窗口加強精英引進與政策宣傳。最后，在企業成功引進高技能、高學歷員工后，可考慮財政支持個人專項工作室，培育企業能人，為入駐個人或團體在項目申報、用地審批、貸款申請、設備引進和成果審批等方面開通綠色通道，對于具有特殊貢獻的各類能人授予榮譽稱號，強化精神激勵和社會褒獎，促進人才群體快速融入企業并創造價值。

第三，強化優勢協同導向，增能于企。對于城市發展而言，更需要快速將人才群體的優勢專長和能力轉化為生產力和經濟社會價值。為此，相關部門要關注專業技能人才引進，薦才于企。各地高校和科研機構擁有大量的專家資源，在相關政策制定過程中，要充分考慮建立相應的聯動聯建機制，集成各方優勢，形成政府統籌、專家指導、企業培育、人才示范協同格局，強化優勢協同導向，增能于企。基于各地發展現實基礎，可以嘗試采取“滴灌式”人才培養策略，不斷提高人才的“成才率”。發揮專業技術人員的“工匠精神”與示范效應，堅持問題導向，實行精準培養，支持企業開展技能人才自主評價，探索推廣技師制度，實行年薪制和股權期權激勵，參照中高層管理人員標準落實薪酬福利待遇，并對于企業引進或自主培養的技能人才以個人為單位給予薪資補貼。按照“技能競賽+專家（企業）舉薦+專業評審”的申請和評價模式引進專業技能人員，設立特聘崗位津貼與帶徒津貼，推薦任職或掛職，以此激勵自身主動性與積極性。與此同時，注重有效聯結高校專家資源和企業項目資源，政產學協同推進。鼓勵試點校企聯合培育科技型人才，設立專門獎勵倡導高校學生入企參加實習或項目研發。同時鼓勵地方人才培訓機構、地方高校與企業開展聯合培養，由政府提供培訓補貼。此外，也要發揮市場協同作用，努力探索專項技能人員引進的租賃模式。鼓勵用人單位根據企業用工需求向人才中介機構租借各類技能人員，加強政策宣傳與法制建設，建立發展人才租賃后臺服務與調控體系，充分保障租賃對象的自身權益，推動人才、資本、技術等要素在市場上充分、有序流動，實現高度融合。

當前，新冠肺炎疫情在我國已得到有效控制，各行各業均已復工復產。為了盡快恢復經濟，實現可持續發展，新一輪“城才大戰”勢必更加激烈。從國家層面來看，更充分地發揮人才在經濟社會發展中的重要推動作用，使之成為未來中國發展的重要引擎和“發動機”，是緊迫而關鍵的議題。基于此，應積極推動人才政策思路從需求側全面向供給側轉變，發揮企業的主體能動作用，提升政府的服務效能，促成企業、政府、人才三方共贏，進一步形成政府引導、市場主導、企業主體、社會協同、法治保障、制度支撐的“城才”新格局。

（作者為華中師范大學政治與國際關系學院教授、博導，上海交通大學社會治理創新研究中心兼職研究員）

【注：本文系 2019 年度中宣部宣傳思想文化青年英才自主選題項目“重大突發公共衛生事件社會治理研究”（項目編號 ：20SGYP001）與2020年度中央高校基本科研業務費專項資金項目“重大突發公共衛生事件中的社會治理體系建設”（項目編號：CCNU20DC003）階段性成果】

【參考文獻】

①林衛斌、蘇劍：《供給側改革的性質及其實現方式》，《價格理論與實踐》，2016年第1期。

②蘇榕、劉佐菁、蘇帆：《十九大以來國內科技人才政策新態勢分析及其對廣東的啟示》，《科技管理研究》，2019年第30期。

責編/李一丹 美編/陳琳

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