新冠肺炎疫情的發生，使我國社會經受了一次重大風險考驗，城鄉基層的組織和動員在抗擊疫情中起到了重要作用。但同時，公共衛生突發事件放大顯現了基層治理中存在的問題，反映出基層治理的矛盾與不足。因此，推進基層治理現代化，對于防范化解社會重大風險，實現國家治理體系和治理能力現代化至關重要。

社會重大風險的形成及其特點

所謂“社會重大風險”，是指由社會不穩定因素和人的不穩定因素引起的，影響范圍廣、波及人數多、損失較為嚴重的，削弱人民群眾獲得感、幸福感、安全感的風險。

改革開放以來，我國社會經歷了從計劃到市場、一元到多元、封閉到開放的轉型，同時也戰勝和克服了諸多風險。社會階層結構的分化帶來了利益關系的重組，傳統權威的流失使得社會面臨著再整合，價值觀的多元化引發了社會心理結構調整，從而催生了引致社會重大風險的不穩定因素，并且在合并效應、聯動效應和放大效應的作用下，構成了錯綜復雜的新圖景。

社會重大風險的形成并非是一蹴而就的，而是有著一個從風險源到社會風險生成和傳導的循序漸進的過程。例如，當前我國新冠肺炎疫情防控取得重大戰略成果，但此次疫情卻形成了從風險源到社會風險的質變，即形成了從單一的突發性公共衛生事件轉化為經濟社會多方面社會重大風險的可能性。尤其新冠肺炎疫情的全球大流行，我國的進出口貿易、工業以及服務業受到巨大沖擊；并且與就業等領域問題相互疊加，更容易引發重大的風險。

面對社會重大風險的基層治理困境

基層治理在防控新冠肺炎疫情方面發揮重要作用的同時，其應對社會重大風險存在的“短板”也集中暴露出來。例如，基層應急制度缺失較多，應急預案形式化問題突出；一些基層干部應對危機的素質和能力亟需提高；協同機制失序，少數基層組織大局意識不強，難以形成有效的部門協同和社會參與局面；少數基層干部習慣于“一刀切”的處理方式，缺乏服務意識；部分領導干部法治思維缺失，片面追求管理的有效性，甚至不惜用簡單粗暴的管理方式；等等。

上述問題存在的實質是基層治理體系和治理能力還不能夠有效適應現代社會發展的要求，基層治理結構的不合理和治理行為的困難并存。

就基層治理結構而言，主要存在以下問題：其一，基層治理權力主體的多元化權力不平衡，基層干部權力相對集中且執行程序不規范。其二，公眾參與基層治理的動力不足，公眾參與度不夠大。基層社區開展非政治性活動較多，而政治性活動舉辦得較少，一些民眾對廣泛參與基層治理的工作表現出走形式的現象。其三，主體間權力關系隨意性大導致定位偏差和相互間關系的不穩定?；鶎狱h組織、政府、社會組織、居委會等部門之間權責劃分不合理及利益關系復雜，導致基層治理的跨時期、跨區域、跨部門、跨群體等復雜性社會問題不能得到有效解決。其四，基層治理運行機制不完善影響治理效率。網格化管理模式、智慧社區和社會綜合管理平臺等新興管理模式，其目的是為了打破基層參與主體的溝通壁壘和障礙，但跨部門的合作和協調依舊是政府治理的難點，各主體間各自具備一套獨立的管理和運行體系，多主體間的溝通障礙使得工作人員的積極性和辦事效率達不到應有的要求。

就基層治理行為而言，存在的困難主要有以下方面：其一，治理運行機制有待改善?；鶎訖C構面臨著大量行政考核目標，導致基層工作者普遍過度依賴通過行政手段解決問題；同時基層治理中可用資源和力量的分散，不利于推進滿足多元化群眾需求的目標。其二，治理技術手段創新性不強，存在著形式化現象。有些“一站式”服務出現“綜而不合”的現象，未能夠顯著提高治理效能。其三，主體間行為互動偏弱?；鶎又卫淼母髦黧w只守住自己的管轄范圍，缺乏協調和溝通，無法形成一個具有組織性的自主管理網絡。其四，政府權力下移導致下級主體的職責和任務加重，然而基層工作人員隊伍卻在精簡，某些行政管理和權限審批還需要上級職能部門的監督和協調，使原有的規章制度和現存的實際操作之間產生矛盾，這些均不利于市場經濟條件下政府職能的轉變。

推進基層治理現代化，防范化解社會重大風險

防范化解社會重大風險，需要我國基層治理向制度化、民主化和法治化的現代治理價值目標不斷推進，并且根據基層治理固有的實踐性和多樣性特征做出適應性變革。從新時代中國特色社會主義治理實踐出發推進基層治理現代化，是有效防范化解社會重大風險的重要前提。

改革創新基層黨建工作，引領基層治理現代化。黨建創新是基層治理現代化的內在要求和發展方向。擔當引領基層治理現代化的重任，重點在于找準基層黨建創新的著力點，不斷提升基層黨組織的治理能力。要把基層那些善治理的干部選拔出來并打造成為執政骨干，把基層黨支部打造成為堅強的戰斗堡壘，加強黨支部凝聚力和擔當精神建設。要強化基層黨組織的功能調適和角色定位，強調服務功能，準確定位服務方式和服務內容，強化利益協調和整合功能，增強基層黨組織的整體功能，發揮示范帶領作用。要突出制度化和民主化的創新方向，以基層黨建創新推進民主治理，引導社會多元化主體形成參與式治理的模式；堅持人民主體地位，大力發展人民民主，廣泛開展協商民主，積極營造基層的善治局面。要注意處理好實踐創新與制度創新之間的關系，突出黨組織政治功能。要把握好基層黨建工作創新的方向性問題，并避免職能泛化、行政化、指令化等不良傾向，避免陷入盲目創新的誤區。

實現基層治理的結構優化，構建基層治理的合理體系。探索多元治理主體互動模式，基層管理體制逐漸突破原有的以政府為主導的模式，采用政府—社區—社會組織—居民等多元主體協作治理的新模式，有助于理順治理關系、明確各方職責，形成多方聯動合作的互補優勢。構建基層治理多元互動格局，不僅要完善政府參與模式，還要創新企業、公眾和社會組織等廣泛參與的治理機制與模式。要優化基層治理的制度環境，加強相關法規和制度建設，規范、引導、促進和保障社會管理創新。完善基層治理運行機制，努力去除社區的行政化趨向，就要進一步優化社區組織模式和構架，堅持按照市場優先和職權法定的原則去處理社區組織事務，自覺接受群眾監督，從根源上避免權力的濫用、錯位和越位等，從而驅動基層治理的良性發展。

實現基層治理的行為互動，提升基層治理的能力和水平。提升基層治理行為互動的首要途徑是打造區域化“大黨建”工作格局，實現社區基層黨組織全覆蓋，發揮黨組織的領導核心作用，創建基層服務型黨組織，協調處理基層社區管理與黨建工作。從創新基層民主自主治理、加強法治化引導、社會化參與協作和信息技術的發展等方面入手，解決基層治理的行為效率問題。構建科學合理的各類主體溝通與協調機制，針對基層治理的矛盾沖突展開協商對話，實現利益優化和各主體間的互信，以解決集體行動的困境，提高基層治理效能。

【本文作者為對外經濟貿易大學公共管理學院教授】

責編：董 楠 / 司文君

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