摘 要:隨著我國經濟社會發展步入轉型關鍵期，國家治理領域面臨的問題和風險日趨復雜，需要探索新思路與新方法來破解。而大數據、物聯網、云計算等信息技術的快速發展，使得數字化在國家治理能力建設中扮演的角色越來越重要，愈發成為提升國家現代化水平的基石。但是，我國在數據治理方面面臨產業化、制度化約束，需要通過推動行業立法、標準化建設、多元主體協同治理等方式促進數據治理創新，助力提升治理現代化水平。

關鍵詞:治理現代化 數據治理 制度化 產業化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

數字化是提升現代化水平的基礎

2017年，黨的十九大報告明確了中國特色社會主義進入新時代的歷史方位，正式提出“兩個階段”的發展目標，第一階段從2020年到2035年，基本實現社會主義現代化，第二階段從2035年到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。十九屆四中全會又提出，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。不論是1964年提出的“工業、農業、交通運輸業和國防現代化”（老“四化”），或是十八大提出的“中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化”，還是十八屆三中全會提出的“國家治理現代化”，都需要數字化作為基礎。

數字化是將現實世界復雜多變的信息轉變為可度量的數據，以便實現對相關事項的數據模型建構，進而通過計算機系統進行一系列二進制代碼的處理，最終達到使用效果的過程。“數字孿生”等一系列信息化技術，無限延展了我們熟悉的物理空間，也為經濟發展帶來了新的可能性，注入了新動能。對于企業和社會單元而言，數字化轉型使得各類設備和主體的連接更加廣泛、緊密，資源計劃系統的打通也使得數據分析和行為決策更加科學，極大提高了生產和流通效率。與此同時，治理數字世界的要求和規則也產生了新的變化。正如2019年6月習近平總書記在G20大阪峰會的數字經濟特別會議上所指出的，“要共同完善數據治理規則，確保數據的安全有序利用；要促進數字經濟和實體經濟融合發展，加強數字基礎設施建設，促進互聯互通；要提升數字經濟包容性，彌合數字鴻溝”。

以數字化為基本內容的信息化技術，不僅為工業、農業、交通運輸等傳統產業轉型升級提供了新的理念和新的方法論，還由此誕生了新興產業——“新一代信息技術產業”。《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》（國發〔2010〕32號）和《“十三五”國家戰略性新興產業發展規劃》（國發〔2016〕67號）等文件，對于信息技術產業都提出了明確的發展路徑。數字化主要構建了信息化，信息化全面推動了現代化。正如習近平總書記所指出的，“沒有信息化就沒有現代化”。

數字經濟對現代化治理提出新要求

1998年，美國商務部發布《新興的數字經濟》報告，正式提出了“數字經濟”的概念。為了有效應對國際金融危機造成的影響，我國在改革開放取得卓越成就的基礎上，探索采取了“寬帶中國”“互聯網+”“網絡強國”等一系列新的發展戰略，特別是隨著移動互聯網和工業互聯網的飛速發展，數字經濟在中國近年來也迅速興起。從2012年到2018年，我國數字經濟規模從11.2萬億元增長到31.3萬億元，占GDP的比重從20.8%擴大到34.8%。與此同時，數字世界治理規則也發生新的變化，要求在微觀層面和宏觀層面探索制定新的治理規范。

數據治理的首要目的是要充分挖掘和發揮數據資產的價值。黨的十九屆四中全會明確提出，“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”。黨的中央全會文件第一次將數據作為“生產要素”進行表述，足見對于數據資產的重視。

數據治理要保障國家安全、社會安全和行業安全。事實上，在司法、扶貧、反恐、民生等很多領域，隨著大數據技術的應用，治理水平已經得到了實質性提升。今后，數據治理要探索建立健全數據流動規則，包括采集、存儲、處理、使用、交易、退出等各個環節，明確信息侵權或犯罪的責任，更好保護數據相關主體的利益。

當前，線性的治理模式已經難以滿足數字經濟的實踐要求，個人、企業、行業、社會、政府等多層次信息權利主體和數據對象的交織，必然導致和增加數據治理的復雜性。特別是在“高質量發展”成為新時代新經濟發展要求的歷史條件下，數據治理現代化的水平在很大程度上決定著高質量發展目標的實現。習近平總書記指出：“高質量發展就是體現新發展理念的發展。”2019年12月召開的中央經濟工作會議再次強調了要實現高質量發展，“新時代抓發展，必須更加突出發展理念，堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，推動高質量發展”，“要把堅持貫徹新發展理念作為檢驗各級領導干部的一個重要尺度”。在數據治理中貫徹新發展理念，就要在研究復雜網絡結構范型下推動數據治理協同創新，解決對數據“不愿共享、不敢共享、不會共享”等困擾數字經濟發展的難題。

當前數據治理仍面臨產業化制度化約束

首先，傳統產業數字化轉型是重中之重。雖然互聯網行業蓬勃發展，或者說與傳統產業相比更加“吸引眼球”，但實際上傳統產業仍是工業經濟的主體。從經濟結構的事實觀察，目前傳統產業仍然占規模以上工業增加值的80%。普華永道《2017年數字化指數調查》報告顯示，88%的企業明確將數字化轉型作為單獨或融入企業的發展戰略。黨的十九大報告明確提出，“加快建設制造強國，加快發展先進制造業，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，在中高端消費、創新引領、綠色低碳、共享經濟、現代供應鏈、人力資本服務等領域培育新增長點、形成新動能。”當前，第四次工業革命孕育興起，裹挾世界經濟從農業經濟、工業經濟邁入數字經濟新時代。特別是隨著新一代信息技術的點線狀突破和各場景應用，互聯網行業和傳統產業共同探索數字化轉型這一歷史命題的機會越來越多。但是，傳統產業在數字化轉型過程中困難重重，它們不僅要保持傳統業務持續增長，力爭做到“熬過寒冬”“剩者為王”，還要進行符合行業特色的數字化轉型，特別是要保持數字化轉型與原業務的密切黏連關系，而不是為轉型而轉型。有人這樣描述傳統產業數字化轉型，“不轉型就是等死，但轉型就是找死”，反映了當前傳統產業數字化轉型面臨的困境。另外，人才短缺、組織封閉、唯技術論以及單元文化等，事實上都是阻礙傳統產業數字化轉型的巨大障礙。

第二，信息技術已在深刻影響國家治理能力建設。2017年12月，習近平總書記在中央政治局集體學習時提出，要運用大數據提升國家治理現代化水平。而在實踐中，金融、司法等領域已有如《金融科技發展規劃（2019-2021年）》和《人民法院信息化建設五年發展規劃（2016—2020）》等文件，明確發展金融科技、智慧法院等科技支撐手段。還有比較引人關注的“大數據反腐”領域，如沈陽以前紀委監委一年發現的問題有3萬多個，但大數據系統建立后一天就發現了8萬多筆“問題資金”，涉及近萬人。但同時在很多領域，既由于技術問題，也由于制度問題，導致數據分類不清，進而產生了數據難共享、怕共享等問題，嚴重阻礙了我國數據開放和利用的進程。隨著國際競爭的加劇，國際上各主要國家和經濟體更加聚焦爭奪信息技術競爭的制高點。且不論美、歐、日等老牌發達資本主義勁旅，澳大利亞也開始搶占區塊鏈的國際話語權。

第三，政府數據開放共享制度建設相對滯后。2008年《科學》雜志提出“大數據”概念后，我國商界和政界都迅速接納了這一概念。近年來通過實施信息惠民工程等一系列舉措，政務信息系統整合共享在局部取得了積極成效。2015年國務院發布《促進大數據發展行動綱要》（國發〔2015〕50號），2016年國務院頒布《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發〔2016〕51號）、《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發〔2016〕55號），2017年國辦發布《政務信息系統整合共享實施方案》（國辦發〔2017〕39號），等等。但是，仍未能從全局上和根本上解決長期以來“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”的問題。2019年4月，國務院新修訂的《政府信息公開條例》，擴大主動公開信息的范圍和深度，明確政府信息公開與否的界限，完善依申請公開的程序，引發了廣泛關注。但其中，存在的制度性問題至少有：把“公開為常態，不公開為例外”作為政府信息公開原則，在實施上存在解釋不清的問題，且不論公開與開放是否等同，公開之后的使用操作缺乏指引；80%的數據資源在政府手中缺乏分類，有些數據資源可能在政府下屬的事業單位手中，行政機關作為公開主體恐怕有礙數據開放共享的深度和廣度；還有，數據開放的方式如何做和做到何種程度，才是最經濟、最大效益和最小風險的，尚不明確；以及，數據質量參差不齊、錯漏頻出、格式多樣，如何按照數字經濟和人工智能發展需求提高數據質量；等等。這些都是數據治理制度構建必須要考慮的問題。

另外，從行業立法的角度看，涉及數據治理的各項制度建設進度不一。基礎性法律“無線電法”和“電信法”還在持續推進之中，如《無線電管理條例》《電信條例》《計算機信息系統安全保護條例》《互聯網信息服務管理辦法》《電子簽名法》，等等。但互聯網領域“其興也勃焉、亡也忽焉”，變化之大、之快可謂一日冬夏，因此需要根據最新的情況，及時更新補充相關法律法規。進入2010年之后，工業和信息化部《通信網絡安全防護管理辦法》《規范互聯網信息服務市場秩序若干規定》，全國人大常委會《關于加強網絡信息保護的決定》，工商總局、工業和信息化部《關于加強境內網絡交易網站監管工作協作 積極促進電子商務發展的意見》，國家互聯網信息辦公室《互聯網用戶賬號名稱管理規定》等，以及新近的《網絡安全法》和《電子商務法》等陸續頒布施行，可以說在制度建設方面取得了非常大的進步，但仍缺乏直接的數據治理立法。據悉，“個人信息保護法”和“數據安全法”等直接立法正在推動之中，有望今年問世，可拭目以待。

加強數據治理的幾點方向性建議

開展技術治理的研究和實施

20世紀，西方政治實踐中發生了“技術治理”運動，遍及歐美、拉美和蘇聯。“中國開放的大門只會越開越大”，所以我們除了學習和引進先進技術之外，在改革的“深水區和攻堅期”更應該借鑒和同步現代化的治理，包括技術和理念。為數據治理選擇政策工具時，必須明確在行政性政策工具之外，還要更主動地選擇技術性政策工具，開展技術治理、反治理和再治理研究，推動邁向真正的、全面的治理現代化。

加大行業立法制度建設力度

推進國家治理體系和治理能力現代化，是中國在當前這一發展階段的現實要求。對于以新一代信息技術產業為代表的新興產業，乃至以數字經濟為代表的新時代新經濟來說，“先污染后治理”和“先生產后立法”的邏輯已經不再適用。同時，中美貿易摩擦和歐盟出臺《通用數據保護條例》（GDPR），對谷歌、臉書、英國航空等公司開出的巨額罰單也在告訴我們，在日益全球化的大背景下必須堅持和遵守法治化的游戲規則。為此，要加快行業立法制度建設，讓制度優勢落到實處。

注重數據行業發展的標準化

所謂“三流企業做產品，二流企業做品牌，一流企業做標準”。之前產業的發展，先有產品再有標準，進而實現產業化；但現在的產業發展，需要更加注重標準化建設，即先有標準再有產品。需要解決的標準化問題包括但不限于：數據編碼標準、數據元標準、數據模型標準、數據存儲標準、數據交換格式標準以及數據共享接口標準等。數據標準建設的參與程度，不僅決定著一家企業或國家在行業中的主導權大小，更貫穿了全產業鏈的數據采集、處理、使用和跨平臺流通。需要注意的是，參與標準制定要衡量的不是付出多少成本，而是計算不參與標準制定將會失去多大市場。

探索嘗試多主體的協同治理

黨的十九大報告從社會治理角度，提出打造“共建共治共享”的社會治理格局。在數據治理方面，政府、企業、社會組織等多元主體實際上都應該發揮積極作用，但是目前各主體的治理作用割裂嚴重，尚未形成社會治理共同體，導致大量治理活動事倍功半。這一點在數據平臺的治理上表現突出，由于缺乏各主體之間的協同機制，監管部門、平臺企業等主體往往表現為監管和被監管的“貓鼠關系”，難以充分發揮各方治理的積極性和協同性作用，甚至還會影響企業的正常經營。同時，協會、學會、聯盟、論壇等組織的銜接和協助作用也未能得到充分發揮，橋梁紐帶角色缺位，致使政府部門間歇性“失明失聰”，影響治理合力形成。

注重營造良好的軟環境

黨的十九大報告強調，“建設人民滿意的服務型政府。”為此，要進一步推動“放管服”改革，同時，積極落實《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》（國發〔2019〕18號）、《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》（國辦發〔2016〕23號）、《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》（國辦發〔2015〕51號）等文件要求，加快推動政務信息系統互聯和公共數據共享，增強政府公信力，提高行政效率，提升服務水平。

【本文作者為工信部賽迪研究院政策法規所所長、工業和信息化法律服務中心主任】

參考文獻

[1]《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》，2019年11月6日。

[2]習近平：《關于<中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定>的說明》，《人民日報》，2019年11月6日。

責編：王茂磊 / 羅 婷

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