【摘要】“行政發包制”與“政治錦標賽”的結合，即縱向發包與橫向競爭的結合，對基層干部群體來說，經常面對的問題是無邊際的政治責任下放和沒有節制的行政任務下派。基層干部工作繁重、壓力過大，加之待遇水平低，晉升渠道窄，一些基層干部形成了揮之不去的“心結”，因失落焦慮感到“不舒服”“不適應”，對此可通過減負增能，變層層傳導壓力為層層履職盡責，健全科學合理選任干部的機制，保障基層干部基本權利，使基層干部身心得安，重塑進取心。
【關鍵詞】基層干部 進取心 【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A
在“壓力型體制”與“政績錦標賽”的雙重約束下，基層干部的工作千頭萬緒但責任范圍卻經常沒有邊際，這造成基層干部工作繁重、壓力過大，加之待遇水平低，晉升渠道窄，一些基層干部形成了揮之不去的“心結”，因失落焦慮感到“不舒服”“不適應”。
基層干部不堪重負的工作狀態
“九龍治水”與“十羊九牧”。基層督查中“九龍治水”現象盛行，基層單位不僅要接受雙重領導即同級和上級的雙重節制，而且是多級或多重領導，即與此項任務相關的上級或同級的多重節制。例如，某省直轄縣級行政單位的一個“文體新廣局”（亦即“文化體育新聞出版廣播電影電視”），對上承接著省文化廳、省文物局、省體育局、省新聞出版廣電局、省體彩中心五家上級主管部門，對下則負責著3000多平方公里的8萬多居民的文化體育事業。在實際工作中，基層單位面對的上級督導檢查考核泛濫，相當于一個人在一線做事，七八個人在后面挑毛病。另外，到基層督導的部門本都是擁有法定管理機構、職能和權限的責任部門，留給基層干部還有一個必須要做到的任務——“痕跡管理”，即各種臺賬、章程、紀要、發文等全面覆蓋各種督查活動當中。這既容易造成政令不一，基層干部無所適從；也導致基層干部陷入繁文縟節，分散了干事創業的精力。
晉升渠道窄化。機構起點低、領導崗位少、上升渠道窄，基層干部在提拔晉升過程中，一直存在“天花板”效應。一方面，基層干部面對繁重的工作壓力，可以通過攻堅克難達成目標；面對矛盾復雜的實際問題，可以通過擼袖狠干、抽絲剝繭之功化解。但提拔晉升的“千軍萬馬過獨木橋”現狀，并非基層干部激發內生動力就可以得到改變；另一方面，一些基層干部擔心動輒得咎，干的越多意味著責任越大，凡需克難攻堅的任務大多是矛盾多發、易發，雖然個別工作有“盡職免責”的說法，但現實中一些干部認為承擔越多，被問責可能性越大，提拔的速度沒有問責的效率快。上述兩方面使基層干部產生“付出得不到肯定”的失落，加深了基層干部成長的焦慮感，也不斷消耗著基層干部奮發擔當、勇于作為的進取心。
責、權、利混亂。主要表現在一是“沒人管就該屬地管”，即沒有牽頭單位和執法依據，上下部門管理真空，就歸基層屬地管。比如，某地一處公園是國家級森林保護區、世界地質公園和生態旅游區，同時受到林業局、國土資源局和旅游局等幾個部門的多方管理，但卻出現“誰都不愿少管，真有事又不知道找誰”的狀況。土地是荒土時，歸國土資源局；土地上長了雜草，歸農業局；長了樹就歸林業局；山里的湖泊，當湖泊里的水深超過6米，歸水利局；低于6米則是濕地，又歸林業局。據調查報告，更匪夷所思的現象是，青蛙在河里的時候歸水利局管，到了岸上就屬林業局管了。二是公務員權利沒有得到有效保障，基層干部工作忙碌，通常是“白加黑”“五加二”，加班只能調休，但常無法實現，節假日尚且需要加班，平時更無時間調休；盡管提倡人員編制向基層傾斜，而一些地區存在著編制上收、責任下放，干活全靠臨時工的情況。
一些基層干部感到失落焦慮和挫折感的癥結
“行政發包制”發生在上下級之間；“政績錦標賽”是以經濟發展（GDP）為基礎的橫向晉升錦標賽，發生在基層主要領導干部之間。“行政發包制”與“政治錦標賽”的結合，即縱向發包與橫向競爭的結合，對基層干部群體來說，經常面對的問題是，無邊際的政治責任下放和沒有節制的行政任務下派。
一是雙重壓力下的責任變形。“行政發包制”與“政績錦標賽”造成大量的“非正式”制度和“變通”實踐成為治理行為中的“均衡”常態，因為“行政發包制”本身包含了對承包方“自由裁量權”的默許，“政績錦標賽”又刻意將責任與任務放大，在這個“雙重責任”下，基層干部的工作千頭萬緒，責任范圍又經常處于不確定之中，其身心困于長期的焦慮和重壓之下。而且基層還存在許多代理組織形式，這些代理機構代表政府參與社會治理，實現政府治理任務，完成政府“縱向到底橫向到邊”的治理目標。貫穿于代理治理模式的治理邏輯，是通過不斷復制新的代理關系來對社會實行治理，具有干預社會領域的權力，政府與這些代理組織雖無隸屬關系，但基層干部卻必須奔走于其間盡協調和督查之責，導致其工作責任范圍幾乎沒有邊界，經濟社會等領域的問題會相應出現在基層干部的工作日程上。
二是官僚主義與形式主義泛濫。一定程度上可以說“文件治理”是“壓力型體制”的“政治錦標賽”和行政任務層層分包的結果。“文件治理”的內在要求，是“文件政治”與“會議行政”貫穿于基層行政活動之始終。基層干部沉溺于繁文縟節、疲于應付各種會議，降低了行政效能，浪費了公共資源，增加了工作的運行環節和財政負擔，極大地牽扯了基層干部落實行政任務的大量時間和精力。科層制行政本身就有“制造工作”的故習，在實際工作中，一些基層干部樂此不疲于文件往來傳達、會議接二連三，因為這意味著有事可做；而“文件鏈條”也體現了官僚權力的流向和人與人之間的關系，會議內嵌其中的權威關系，基層干部必須傾力為之，即所謂“上有所好，下必甚焉”。
三是任務連同責任一起下壓。這其中蘊含著兩層意思：一是責任與任務被層層加碼下派。行政發包是任務發包，不是責任發包，因為每個行政層級都有自己的責任擔當，不多不少。反過來講，如果把責任連同任務一起下包，就會出現“管官”現象，即把責任和任務打包下去，一級一級往下派送，最后是基層行政成為各種責任和任務的集散地。加之“政績錦標賽”的內在驅動，致使基層一些主要領導在官職升遷的壓力下，會把責任和任務放大在基層干部身上。二是行政命令的不確定。一些領導干部缺乏法定權責意識，在推進工作中習慣運用行政命令而不是依法行政，導致在推進工作時重結果而輕過程，只要有效果，方式和手段可以不計。盡管也強調“干成事而不出事”，但落腳點往往在“干成事”而不是“不出事”，依賴基層高效率低成本的傳統管理手段來解決難題。
基層干部如何消除“不適”、舒展身心
要矯正基層干部的責任和任務變形，消除基層干部的失落焦慮和挫折感，需要有針對性地厘清問題并作出改進。
第一，減負增能。“行政發包制”或“政績錦標賽”，不是責任和任務的“下放制”，這是問題的關鍵。因此，要變層層傳導壓力為層層履職盡責。一是權責明確。要厘清上級與基層職責權限，嚴格清理不合理責任，嚴禁假借“屬地管理”名義將本級黨委、政府及工作部門承擔的責任轉嫁給基層，讓基層干部有精力干好自己分內事。堅持編制分層級管理，推動編制資源向基層傾斜。二是整治形式主義。基層工作載體過多、材料報表頻繁、會議多、文件多、材料多，使基層負擔過重，所以為基層減負，要從精簡節約做起。減少各類會議活動，沒有實質內容或新的政策措施的，可不發的文件，就不發；減少不必要的評比表彰命名項目和部分工作考核，以減少基層材料的報送。三是防止督查泛濫和形式化。一方面，該本級干的不往下級推，或者說，不能將本應該承擔的工作職責簡單傳導到下級的部門和干部；另一方面，督導檢查不搞“九龍治水”，要把工作真正做到實處。上級檢查人員不能敷衍了事，基層對待上級部門的檢查也不能只圖過關，要把全心全意為百姓辦實事放在心上。四是防止考核表面化。梳理和分析以往考核指標細則中不合理、不科學的部分，找出問題的癥結所在，完善考核體系，精簡指標數量，精準考核內容，明確考核要求。五是充分釋放基層干部干事創業的熱情、擔當作為的動力，使基層干部擺脫不必要的干擾和層層加碼的重壓，以便更好地凝神聚力，扎根基層創新實干。
第二，解晉升之困。基層干部實現有序暢通和流動晉升，有利于基層人才升級換代、激發基層干事創業活力，對經濟社會發展、黨和國家事業的推進發揮著不可替代的作用。因此，真正重視、真情關懷、真心愛護基層干部，既要旗幟鮮明地彰顯重實績、看政績的評價標準，又要健全科學合理選任干部的機制，確保基層干部有奔頭。一是樹立從基層一線培養選拔干部的鮮明導向，把培養鍛煉干部的陣地放在基層，堅持在一線發現、培養、考察和任用干部，對長期在鄉鎮工作，尤其是在艱苦環境下取得突出成績的干部，要優先提拔使用，讓那些扎根基層、敢于擔當的干部選得上、用得好。二是在遵守黨紀國法的基礎上拓展激勵舉措、創新獎先機制，嚴格執行落實《公務員職務與職級并行規定》，同時擯棄論資排輩等不公平、不透明的用人“慣例”和選拔方式，尤其是對基層領導推薦干部情況進行嚴格審核把關。三是創新體制機制，鋪設基層干部成長通道，擇優選拔鄉鎮事業單位編制人員、優秀村干部進入鄉鎮領導班子，全面落實職務與職級并行，加大優秀基層干部交流力度，增強基層崗位的活力和吸引力，推動更多青年人才往基層走，讓他們留得下、干得好。同時，要樹立典型，表彰先進，大力宣傳工作做得好、成績突出的基層干部，進一步增強基層干部的榮譽感和使命感。
第三，保障基層干部的基本權利。一是進一步加大對基層的投入，推動人力、財力、物力向基層傾斜，保障基層干部的工資薪酬、津補貼、表彰獎勵和各種正常的福利待遇。要嚴格落實干部職工年休假、年度體檢等制度。重視和關心基層干部的日常生活，積極探索建立對困難基層干部的幫扶制度，使基層干部生活中的困難得到及時解決，切實解除他們的后顧之憂。二是重視基層干部身心健康，加強人文關懷。諸如，建立干部個人健康檔案；堅持談心談話制度，及時了解干部所思所想所盼，傾聽訴求、疏導壓力、消除疑慮，并適時開展心理健康講座、心理咨詢服務、心理健康測評等活動，引導干部正確認識心理健康問題，提高自我調節能力；認真落實黨內關懷幫扶機制，對家庭困難或生病住院、發生重大變故的困難基層干部及時走訪慰問，送去組織的溫暖。三是加強基層公務員的基本權利和義務教育。這包括兩個相互關聯的方面：一方面各級政府要樹立維護基層干部基本權利和義務的意識，不能使基層干部只承擔義務責任而沒有時間精力去享有權利；另一方面基層公務員也要加強自身基本權利和義務的意識，既要負擔起義務、履行好職責，也享有公務員的基本權利。
（作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、博導）
【參考文獻】
①周黎安：《行政發包制》，《社會》，2014年第6期。
②周慶智：《代理治理模式：一種統治類型的討論——以基層政府治理體系為分析單位》，《北京行政學院學報》，2016年第3期。
責編/常妍 美編/李祥峰
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