【摘要】此次抗擊新冠肺炎疫情，不僅是對國家治理體系和治理能力的一次大考，也是對領導干部在突發事件到來和風險狀態下能否進行科學決策的一次檢驗。為了盡快阻止風險升高、危機蔓延，亟需領導者對諸多不確定性和高危險性因素進行緊急處置，針對突發事件做出科學、合理、快速的應急決策。對此，各級黨政領導干部不但要具備正常狀態下常規決策的本領，而且要練就特殊狀態下應急決策的真功夫，包括信息獲取與事態研判、依法決策與專業決策、方案抉擇與權變應變的本領。要扭轉危機治理的被動局面，必須有針對性的改進決策機制，提升領導干部在逆境中的決策能力和水平，以便更為科學有效地應對危機和突發事件。

【關鍵詞】領導干部 應急決策 科學決策 【中圖分類號】D251 【文獻標識碼】A

中國共產黨作為領導建設中國特色社會主義偉大事業的執政黨，其執政能力和領導水平最為突出的一點，就在于領導干部的科學決策本領。此次抗擊新冠肺炎疫情，不僅是對國家治理體系和治理能力的一次大考，也是對領導干部在突發事件到來和風險狀態下能否進行科學決策的一次檢驗。領導干部具備科學決策本領，特別是具有風險意識和進行風險狀態下應急決策的本領，善于科學防治、精準施策，堅定信心、同舟共濟是堅決打贏這場疫情防控的人民戰爭總體戰阻擊戰的關鍵要素。

疫情防控凸顯科學決策的重要性

2019年底，新冠肺炎的病例在武漢出現，病毒傳播力極強，傳播速度極快，感染者覆蓋各個年齡段。在短短一個多月時間里，疫情已經遍布國內大多數省市，重災區武漢確診人數達4萬多人，死亡人數超過了2003年的“非典”事件。截至2020年2月底，疫情“拐點”尚未到來，而病毒無孔不入，有患者未戴口罩短短15秒就被傳染，第三代第四代感染者、無癥狀感染者等各類特殊病例相繼出現。疫情造成武漢整座城市封城，各地的工廠難以正常生產，學校無法開學，居民宅在家中，給國民經濟和社會生活帶來極大沖擊和嚴重影響。此次疫情在初起時，湖北省中西醫結合醫院呼吸內科主任張繼先，最早判斷并堅持上報新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，試想一下，如果這些拉響警報的信息當時就能引起地方領導干部的注意，馬上深入實際調查，并迅速做出科學決策，那么，疫情不至于擴散蔓延到如此嚴重的地步。這樣的慘痛教訓，說明了科學決策是何等的重要。

對于科學決策的重要性，毛澤東早有論述。他說：“領導的責任，歸結起來，主要是出主意、用干部兩件事。”毛澤東講的“出主意”，主要就是做決策、制定政策和策略。而做決策、制定政策和策略至關重要，毛澤東說：“政策和策略是黨的生命，各級領導同志務必充分注意，萬萬不可粗心大意。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更加重視科學決策問題。2014年，在黨的十八屆四中全會通過的《決定》中首次確定了科學決策機制和程序：“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。”黨的十九大報告再次強調，要“健全依法決策機制，構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制”。黨的十九屆四中全會《決定》又進一步指出要健全提高黨的執政能力和領導水平制度，“健全決策機制，加強重大決策的調查研究、科學論證、風險評估，強化決策執行、評估、監督”。

我們黨之所以高度重視科學決策的問題，原因在于決策是領導活動的重要內容，是領導工作的核心關鍵，領導干部依托自身經驗、知識儲備和思維特質，對遇到的問題進行分析研究，探尋解決問題的思路，進行科學決策。管理學家法約爾曾將組織理論和管理活動，劃分為計劃、組織、指揮、協調和控制等五大職能，而決策行為及其影響因素貫穿其中的各個環節。由此可見，決策活動是一個動態的、非單線性的過程，在領導工作的每個階段都需要進行決策，都要受到方方面面因素影響，形成決策的反饋環路，檢驗一個決策過程是否遵循理性分析和科學方法的要求。如果一名領導干部不具備科學決策的能力和本領，那就是不合格、不稱職的。

領導干部需練就應急決策的真功夫

從國家治理到地方治理，各級領導者面臨不同的環境、條件，需要做出不同類型的科學決策。一般而言，領導干部所做的科學決策，其類型主要分為常規決策和應急決策。常規決策是在正常狀態下做出的程序化決策，應急決策是面對突發事件的特殊情況做出的非程序化決策。與常規決策相比，應急決策面臨著時間緊迫、空間逼仄、資源匱乏、信息不對稱、參照經驗有限、環境復雜多變等的多重制約和壓力。為了盡快阻止風險升高、危機蔓延，亟需領導者對諸多不確定性和高危險性因素進行緊急處置，針對突發事件做出科學、合理、快速的應急決策。各級黨政領導干部不僅要具備正常狀態下常規決策的本領，而且要練就特殊狀態下應急決策的真功夫。

應急決策與常規決策相比，具有自身鮮明的特點：一是應急決策面臨的當務之急在于，應能及時遏制危機、有效化解風險，安撫群眾情緒、穩定社會秩序，盡量減輕人民的生命和財產遭受的損失；二是應急決策面臨的燃眉之急在于，領導者身處困窘急迫狀態，決策所擁有的資源等支持條件十分有限，無法在充裕時間和規范程序內形成絕對滿意的實施步驟，而只能尋求相對合理的可行性方案；三是應急決策面臨的“急不可待”在于，公共危機的突發性、緊急性、高度不確定性，也使領導者無法對決策帶來的效果作出準確的預判，但又不能瞻前顧后、優柔寡斷、貽誤時機，而要敢于拍板、不怕擔責。因此，應急決策是高風險性的決策，極大地考驗著領導者的決斷能力和責任意識。

習近平總書記強調：“防范化解重大風險，是各級黨委、政府和領導干部的政治職責”。黨的十九大報告也指出，各級領導干部要“增強駕馭風險本領，健全各方面風險防控機制，善于處理各種復雜矛盾，勇于戰勝前進道路上的各種艱難險阻，牢牢把握工作主動權”。由于應急決策是在突發事件的特殊情況下、為防范化解重大風險做出的，它突破了常規決策的程序和行為模式，沒有先例可循，甚至超出領導者知識和經驗儲備，因而給每一個領導者提出了挑戰。應急決策取決于領導者的膽識和魄力，是領導干部綜合素質與能力本領的突出體現。領導干部要練就應急決策的真功夫，并不是一件容易的事，必須具備以下兩個意識和三種本領。

領導干部必須具有強烈的風險意識，要以敏銳的洞察力，通過捕捉碎片化的信息，便可對潛在的風險挑戰有效識別，做到審時度勢、未雨綢繆。古語道：凡事預則立，不預則廢。這次新冠肺炎疫情在武漢發生的初始階段，就有臨床專家立即向上報告，醫務人員在微信群傳遞信息，只是一些領導干部沒有意識到問題的嚴重性，心存僥幸未給予足夠重視，直到疫情開始肆虐時才匆忙應對、陷入慌亂。而同處湖北的潛江市，由于地方領導干部有著高度的警覺性，當“從武漢得到消息后，覺得這個事情太大了”，即刻察知危機正在逼近，于是果敢決斷，比武漢提前六天作出了封城決定，有效地阻止病毒大范圍傳播。以上一正一反的事例說明，如不具有風險意識，則不可能做出應急決策。

領導干部必須具有強烈的責任意識，在風險來臨和突發事件發生時，要把危機處理與主體責任緊密聯系在一起，敢于擔當，積極作為。人民立場是中國共產黨的根本政治立場，以人民為中心是中國共產黨的執政理念，作為決策者的領導干部必須牢記人民利益重于泰山的責任要求，時刻提醒自己要把人民的安危冷暖掛在心上。一些領導干部之所以謹小慎微，難有作為，乃至尸位素餐，渾渾噩噩，就是因為心中只惦記著自己的官職和仕途，丟掉了責任意識。在這次疫情中，我們看到，中央指導組派出督查組在黃岡了解定點醫院收治能力床位數量等問題時，當地衛健委主任一問三不知；而武漢的一些官員，從輕易說出“不會人傳人”“可防可控”到“物資充足”，從回避檢驗檢測和患者收治救治能力不足等突出困難，到第一輪拉網清底排查工作作風不實，一再暴露了責任意識的淡薄。而潛江市的領導干部冒著風險作決定時，正是出于以人民生命為重的責任心，做出了“決斷早、力度大、言入心”的應急決策。風險狀態下的應急決策，實際上考驗的是領導干部一身正氣、臨危不亂、扛起責任的定力。

疾風知勁草，烈火見真金。2020年2月12日召開的中共中央政治局常務委員會會議強調，“統籌做好疫情防控和經濟社會發展，既是一次大戰，也是一次大考。各級黨委、政府和各級領導干部要扛起責任、經受考驗，既有責任擔當之勇、又有科學防控之智，既有統籌兼顧之謀、又有組織實施之能”。處置重大公共危機和突發事件，直接影響到黨和政府在人民群眾心中的公信力、權威性和合法性。領導干部做好應急決策，要建立在具有真正過硬的本領基礎上。

首先，信息獲取與事態研判的本領。領導干部心中要有“數”，就要補齊危機信息獲取不完全、不及時、不準確的短板，廣泛搜集，實地調查，對海量信息進行篩選、精準研判，發現焦點問題，盡快認識危機實質。在信息技術迅猛發展的當下，領導干部更應懂得借助大數據、人工智能等新一代信息技術優勢，做好信息管理工作。例如，通過交通大數據加強疫情溯源和監測，精準掌握重點疫區人群遷移情況，有效鎖定感染者活動路線等，有針對性的加強疫情防控。

其次，依法決策與專業決策的本領。依法決策要求領導干部嚴格遵守和執行應急處置法律法規，如《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》《中華人民共和國突發事件應對法》《突發事件應急預案管理辦法》以及各級政府關于處置突發事件的規定和條例，依法采取行動。專業決策要求決策者秉持實事求是的精神，以科學理論為指導，如對辯證唯物主義世界觀和方法論的熟練掌握和靈活運用，形成戰略思維、辯證思維、創新思維能力，善于從危機應對中把握規律性。

最后，方案抉擇與權變應變的本領。不同于常規決策的“繁文縟節”，應急決策著重于抓住主要矛盾、直擊問題的關鍵，決策非程序化，要在短時間內拿出應急預案。當然，這不等于領導者獨斷專行，拍腦袋決策，應充分調動各方面的力量如專家、媒體、公眾等集思廣益，決策過程注意信息公開透明，加強與社會輿論媒體溝通，防止謠言四起帶來干擾破壞。突發事件往往呈現多變性和不確定性，情況變化疾如旋踵，化解機會稍縱即逝，這要求領導干部時刻關注大局和細節的發展，在監督決策執行的同時，根據事態和環境的變化及時評估現行決策并加以調整優化，作出權宜之計下的變通處理。

改進決策機制提升科學決策水平

這次新冠肺炎疫情，讓國家和人民付出了生命財產的沉重代價，也暴露出一些地方干部對危機認識的不足和應急決策本領的欠缺。除了領導者自身存在的問題外，應急決策機制的不健全、不完善，也是導致應對不力的重要原因。小智治事，大智治制，要扭轉危機治理的被動局面，必須有針對性的改進決策機制，提升領導干部在逆境中的決策水平和政策制定能力，以便更為科學有效地應對危機和突發事件。

一是健全法律法規、明確決策授權，形成權責一致的危機領導機制。只有方向明確、決策果斷、執行有力，才能使危機治理取得明顯效果。事實證明，自下而上層層信息匯集傳遞加自上而下層層反饋授權的應急決策機制容易延誤戰機，應吸取教訓，修訂突發事件應對領域的法律法規，從立法層面對危機領導的權力體系、相關部門應急權力及其職責范圍、應急預案與啟動標準進行明確界定。以黨內法規、政府規章條例來明晰法律責任之外的政治責任、倫理道德責任，讓決策主體充分了解自身應急處置權限和責任義務。以制度規范確立特殊授權機制、程序縮減和補辦機制、決策行為的事后追認機制、決策責任豁免機制，以利于領導干部依法依規進行突發事件的應急決策。與此同時，充分的授權還必須用程序性規制約束不合權限、侵犯個人和公共利益的不法行為。

二是提升信息治理水平，構建基于大數據技術的應急決策風險研判機制。大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術的應用給應急決策帶來助力，較好地解決了信息搜集障礙、傳遞失真與預測困難等問題，大大提升了決策效率，保障決策功能的有效發揮。疫情過后，應依托各級政府政務數據平臺和各個領域專業信息系統（如中國疾病預防控制信息系統），構建危機預警與分析的技術支撐體系，建立決策風險評估機制、風險防控跨部門協同機制，加強危機事件的數據搜集、持續跨部門推送與共享信息，用數據說話，關注危機征兆，預測突發事件暴發的嚴重性，便于決策者研判危機走勢，為科學防治、精準施策提供數據支撐。此外，要改革突發事件的預警預報、信息處理與反饋機制，可授權一線人員在信息平臺發出警示，主管部門快速響應，信息溝通傳遞通暢，及時有效控制事態發展。

三是優化決策系統，完善信息發布制度，建立應急決策的社會參與機制。健全危機信息通報機制，及時公開發布危機信息，鼓勵群眾和非政府組織向相關部門報告突發事件訊息，向紀檢部門舉報瞞報不報，不履職不作為或違規亂作為、侵犯群眾權益的政府部門及其工作人員，形成政府、社會媒體與群眾參與的應急響應動員機制。完善利益表達和協商溝通機制，設立應急決策智囊團等突發事件處置參謀機構，鼓勵一線人員、利害相關者和專家學者參與突發事件應急預案編制或政府應急決策制定。領導干部必須在重大突發事件中靠前指揮、深入調查、協調解決突出問題，及時聽取群眾意見，回應社會關切；監督應急決策的貫徹落實情況，做好決策評估與修正糾偏工作；推動政府內部、政府與非政府部門間的配合協作，充分整合調動一切資源，支撐應急決策方案的落地。

四是創新培訓方法，形成常態化學習機制，培養應急決策的復合型人才?？山ㄔO應急管理培訓體系，從風險理念、專業理論與實操方法等方面加強領導干部應急決策的培訓力度，將桌面推演法、行動學習法納入各級黨校（行政學院）應急管理課程設置，強化應急決策知識學習的同時，通過情景模擬演練、應急決策集體研討使學員們掌握應急預案制定、方案抉擇與決策執行管理；進一步擴大培訓覆蓋面，聯合地方黨校與應急管理部門建立應急管理培訓中心，對社區、鄉村等一線干部定期展開危機處置的仿真實訓演練，增強危機處置中的群眾溝通、心理疏導、信息收集、風險鑒別、組織協調能力；在高校公共管理等學科設置應急管理專業碩士，為政府職能部門培訓既掌握危機管理知識又熟悉具體業務的復合型人才。

（作者分別為福建師范大學馬克思主義學院院長、中共中央黨校（國家行政學院）教授；中共河南省委黨校公共管理教研部副教授）

【注：本文系2020年度馬克思主義理論研究和建設工程特別委托項目“中國特色社會主義行政體制研究”（項目編號：2020MYB034）階段性成果】

責編/常妍 美編/李祥峰

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