摘 要:從表面上看，野生動物與新冠肺炎的產生緊密相關，對應著一種疫情技術化的生成思路，而實質上，此次新冠肺炎疫情是一種“人化”的公共健康風險。因此，其管控、化解之路不僅限于衛生技術與醫療方法，還涉及更為廣域且復雜的公共健康風險治理層面，其中便包括野生動物保護相關的法律問題。結合近年參與野生動物保護立法研究的工作實踐，筆者就各方關注的問題和野生動物保護法實施中應當完善的方面展開探討。
關鍵詞:野生動物 保護法 保護法立法
【中圖分類號】D90 【文獻標識碼】A
是否應當將所有的野生動物納入到法律保護的范圍？
基于2016年修訂通過的《野生動物保護法》，目前我國受法律保護野生動物的范圍包括：國家一級保護野生動物、國家二級保護野生動物、地方重點保護野生動物和有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物。而本次新冠肺炎疫情發生后，一些人基于包括蝙蝠、蛇類、鼠類等可能導致此次疫情的病毒宿主動物未納入野生動物保護法管理范圍的緣由，建議應當將法律保護范圍擴大到至所有野生動物。對此，筆者并不認同，理由有三：
第一，就保護目的而言。保護野生動物就是保護生態系統，而生態系統是否良好往往是通過物種豐富度和物種珍稀程度來體現的。保護“珍稀瀕危+三有”動物是因為這些動物的存亡是生態系統完整性和質量的重要標志，如果不通過法律進行保護就難以實現保護目的。當然保護好這些野生動物并不意味著排斥對其他野生動物的保護。第二，就立法技術而言。如果將法律保護范圍擴大到所有未被人類馴化且生活在自然環境里的動物，那么保護的關鍵性制度如何設計？舉一個簡單的例子，倘若螞蟻、蜘蛛、小鳥、老鼠等都是可以納入保護的野生動物了，這些動物怎么保護合適？第三，就守法成本而言。法律制度為公眾的行為框定了范圍，范圍的大小也決定了公眾的守法成本。倘若立法將所有野生動物納入保護，守法、執法的難度勢必會大大增加，法律實施的效果會受到更大的影響。現行野生動物保護法規定了保護名錄的調整周期，規定國務院野生動物保護主管部門每五年根據評估情況確定對名錄進行調整。針對此次疫情，如果認為法律保護的野生動物范圍不科學不合適，那么將公共健康風險、公共衛生安全等因素納入評估，并根據評估情況確定對名錄進行調整而非將所有野生動物納入保護，可能更為妥當。
是否應當取締一切野生動物的經營交易？
新冠肺炎疫情發生后，市場監管總局、農業農村部、國家林草局聯合發布《關于禁止野生動物交易的公告》，疫情期間禁止野生動物交易活動。為此，一些人士提議國家今后應全面取締一切野生動物包括人工繁育野生動物的經營交易。筆者認為，正如中央再三重申在環保中不能搞不分違法合法的“一刀切”一樣，野生動物保護也不能搞“一刀切”。非常時期，為了做好疫情工作，三部委出臺相關規定，具有正當性合理性。但是疫情過后，是否應當全面取締野生動物交易包括人工繁育野生動物經營交易，值得商榷。
野生動物保護得到社會的普遍認可，但是人工繁育的野生動物及制品可進行合法交易也是國內、國際社會的共識。不論是國際上的《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(簡稱CITES公約)，或是我國2016年修訂后的《野生動物保護法》等文法條例中對此均有相應規定。既然野生動物及其制品經營利用活動不管在國際條約上還是國內法上都有明確的管理規定，我們需要做的應當是加強執法、落實好相關法律規定以及完善現有法律制度。例如，相較于國家重點保護野生動物及其制品，當前濫捕濫食、非法經營非國家重點保護野生動物的問題更為突出，那么在地方立法中是否可以考慮將人工繁育技術成熟的非國家重點保護野生動物及其制品也列入標識管理范圍？再如，如何保證人工繁育野生動物及其制品標記標識代碼的唯一性，是否應當考慮專用標識的統一性，專用標識的發放如何與行政許可等管理行為結合，如何對野生動物及其制品經營交易全過程的監管，等等。對此，需要通過加強執法和完善制度，形成周密完善的管理體系，取締非法的野生動物交易，堵住當前野生動物交易的漏洞，而不是簡單的“一刀切”。
是否應當全面禁食野生動物？
長期以來，不受限制的消費欲望在邏輯與現實中造成了人與自然的對峙，進而導致生態危機、資源枯竭和公共衛生安全問題。近代社會的歷史性特征主要體現在公共領域與私人領域。在環境保護的大背景下，公民個體之域受到公共管制和介入的可能性提高，呈現出公共領域與私人領域適應時代脈絡的內在相關性。如世界上很多國家將垃圾處理這一原本屬于公民私人領域之內的事務，轉移至公共領域范疇來加以控制，立法規定公民應當對生活垃圾進行分類，并藉此逐步轉變為自愿的個體生活習性。全面禁食野生動物也需要相同法理邏輯支撐和立法例。
但是，基于國情和特定的發展階段，筆者認為，全面禁止食用野生動物應漸進地推行，需要相應條件和厚實基礎的鋪墊，特別是通過立法全面禁食尚需充足的認知、溝通、條件成就的相應過程。其原理就在于個體私域與公共領域之間有復雜的博弈。前一段時間，一些地方強制推行生活垃圾分類所遇到的窘境和困難，就是法律規則預設與社會實際的脫嵌，理想情懷式的、片面經驗式的制度建構可能會使立法預期與法律運行實踐相背離。因此，類似的制度建構得考慮到意愿與行為的統一是一個漸進而漫長的過程，需要細密周全的安排，需要有策略、人性化地推行。
考慮到現行法律沒有禁止合法利用野生動物及其制品，并且單是將“食用”從“利用”中分離出來就頗費立法技術的思量。筆者認為，當下可能更為可行的舉措還是加強執法、嚴格監管和完善立法。一方面，嚴格打擊各種非法的野生動物交易，另一方面，也是需要特別強調的，是應加強和完善野生動物的檢疫工作。2016年修訂的《野生動物保護法》第27條和第33條規定了出售、運輸野生動物時，應當附有檢疫證明；《動物防疫法》第47條規定了人工捕獲的野生動物應當經捕獲地動物衛生監督機構檢疫合格后方可飼養、經營和運輸；農業部2010年公布的《動物檢疫管理辦法》第9條規定了合法捕獲的野生動物應當在捕獲后3天內向捕獲地動物衛生監督機構申報檢疫。但是，筆者在野生動物保護法的研究調研中，一些地方以《野生動物保護法》第27條和第33條未明確指明由哪個部門出具檢疫證明或者野生動物的檢疫歸屬哪個部門為由，在野生動物檢疫環節互相推諉。對此，應加強野生動物的檢疫管理和執法監督工作，健全野生動物疫病防疫和衛生檢疫體系，防止出現監管漏洞。
完善野生動物法的進一步建議
落實和完善野生動物致損補償制度
野生動物致損補償率低、野生動物致損補償不到位，容易引發受損群眾的不滿情緒，影響公眾參與野生動物保護的動力和積極性。2016年修訂的《野生動物保護法》第19條規定了野生動物造成人員傷亡、財產損失的，由當地政府給予補償，具體辦法由省、自治區、直轄市政府制定。有關野生動物致損補償的事宜，國家授權省級政府出臺具體實施辦法。但是迄今為止，全國只有不足10個省級政府制定公布了具體的實施辦法。除應當通過立法明確補償范圍、補償標準、補償程序等具體規定外，最重要的是要明確野生動物致損補償的經費來源，這是筆者在野生動物保護立法調研中，基層管理部門反映最為突出的問題。建議完善野生動物保護特別是致損補償的財政投入保障機制，盡快出臺有關中央財政予以補助的國家規定，加大中央財政野生動物保護的投入比例，減輕地方財政的投入壓力。
落實和完善野生動物調查監測制度
調查野生動物資源現狀，建立野生動物資源數據庫，監測野生動物動態變化，對于綜合評價野生動物資源、科學制定和調整野生動物保護名錄、增強野生動物保護工作具有重要意義。2016年修訂的《野生動物保護法》第11條規定應當定期組織對野生動物及其棲息地狀況進行調查、監測和評估，但是沒有明確野生動物資源調查的周期。且據調研觀察，全國不少地方長期未開展過本地野生動物資源的普查工作。這既有調查制度不健全的原因，也有地方財政困難、黨委政府不予重視的原因。建議進一步完善野生動物及其棲息地的調查監測制度，明確野生動物資源調查的周期，強化地方黨委政府對野生動物保護的重視，保證野生動物資源調查監測等保護工作的專項經費投入。
落實和完善野生動物保護公眾參與制度
我國的野生動物保護主要是政府為主、專家知識為輔的管理模式，盡管2016年修訂的《野生動物保護法》總則中增加了鼓勵公眾參與的條款，但實踐中公眾參與還是主要表現為形式化和符號化的低度參與。對此，應當通過立法加強公眾參與的主體能力。一方面，應完善野生動物保護信息公開與交流機制。例如，《野生動物保護法》第18條規定了地方政府應當采取措施預防、控制野生動物可能造成的危害，但是沒有明確預防、控制的措施是否公開和如何公開。建議將該規定在落實中進一步細化，所有預防控制的措施都應當有公開透明的信息資訊，且應當事先公開，并充分征求公眾的意見。另一方面，應將野生動物信息公開貫穿于野生動物保護全過程。有關野生動物保護名錄的制定和調整、 野生動物信息調查采集、野生動物棲息地劃定等，都應當采取調查問卷、論證會、聽證會、公示公告等方式，讓公眾知情參與，使野生動物保護立法或管理決策既可行又能為社會所接受。
【本文作者為重慶大學法學院副院長、教授】
責編：李 懿 / 董 楠