摘 要：制度的生命力在于效能和執行力，缺乏效能和執行力的制度難免淪為“空架子”。消解制度效能和執行力的因素中，一個關鍵原因就在于制度的“空轉”。制度“空轉”，與制度自身的不足、制度執行主體的意識和能力不足、制度監控不足、制度文化尚未形成等因素密切相關。因此，制定防范制度“空轉”的對策必須對癥下藥，對不足之處進行系統性完善與提升。

關鍵詞：制度空轉 執行力 監督檢查

【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

當前，一些地方、一些部門在制度執行中以形式代替內容，功夫花在“表面上辦，做給你看，贏得你贊”上，使制度一直處于“空轉”狀態。

制度“空轉”意味著一項制度雖經歷了制定、執行、反饋這一完整的閉環，卻并不產生效能，徒有制度之名，卻無制度之實。更嚴重的是，“空轉”過程消耗了大量人力物力財力，對黨和政府的形象力、公信力、號召力產生諸多消極影響。因此，必須從當前制度“空轉”的現狀出發，深入剖析其內在成因，以期提出針對性的破解之策，從而徹底解決制度“空轉”這一難題。

制度“空轉”的成因

制度出現“空轉”的原因，需要以系統的視角加以全面分析。通常而言，制度“空轉”意味著系統失靈，這既有制度主體的問題，也有制度執行主體的問題，同時也有制度監控和制度文化不足的問題。

制度合法性、科學性、有效性不足。一項制度通常要經歷制定前、執行中、執行后這三個階段，由此產生制度的三種屬性，即：合法性、科學性、有效性。當前，制度之所以出現“空轉”，即在于某些制度主體自身的屬性不足：一是合法性不足。合法性意味著制度能夠得到人們的心理認同和價值承認，但部分制度的制定者對制度合法性缺乏足夠重視，在制度制定前缺乏與制度被執行者之間的溝通，在未征求意見的情況下先行制定制度。二是科學性不強。科學性指制度的要件完整、結構清晰、條文明確。當前部分制度恰恰在這三方面存在不足：首先，制度要件指的是一項制度“由誰執行”“對誰執行”“如何執行”“執行什么”“如何懲戒”，這幾項要件若不清晰，就可能出現制度的“法則”過多、缺乏甚至沒有的狀況；其次，制度結構清晰意味著一項制度自身以及制度與制度之間彼此協調互補，但當前部分制度在結構上呈現出混亂無序的狀態；第三，制度條文應該在內容上清楚明白，在語言表達上凝練準確且通俗易懂。三是有效性不高。制度的有效性表現為制度執行后在實踐中的效果，體現了制度是否符合實際需要且能發揮作用。

執行主體認同和本領不足。當前制度執行主體存在的問題主要集中在思想意識上的認同危機和能力素質上的本領危機。一是部分制度的執行主體在思想意識上對制度缺乏深刻認同。盡管當前認同制度已成為一種普遍性意識，但仍呈現出深度認同不足、中度認同較多、輕度認同不少的格局。二是部分制度執行主體在能力和素質上本領不足，突出表現在既缺乏深刻認知制度內涵和價值的能力，也缺乏同其他系統內制度執行主體間溝通協調合作的能力，同時還存在缺乏實際情況發生變化后及時調整應對的能力。

制度監控不足。黨的十八大以來，黨內監督體系不斷完善，但當前在黨外監督和制度效果控制機制方面仍存在一定程度的提升空間。一方面是黨外監督力量仍然較弱。黨外監督的核心力量是社會監督，如近年來逐漸興起的網絡監督和媒體監督，但當前部分地區和部門在面對網絡監督和媒體監督時的態度，不是實事求是地聽取意見并及時反饋信息，而是通過刪帖等操作來抵制對抗反應問題的信息。另一方面，當前制度的控制機制更需逐步加強。通常對制度關注的重心在制定前與執行中這兩個階段，對制度執行的效果則關注較少。實際上，一項制度若在實踐中效果不佳甚至遭到抵觸，那么就有必要對此制度“回爐”改善。然而，部分地區和部門卻嚴重忽視了制度的真實效果。最后，制度監督控制不足，導致難以對制度執行不佳的狀況進行有效追責并施以懲戒，不必擔責的制度并不具備最終意義上的權威性和強制性，最終必然陷入“空轉”的陷阱中。

制度文化培育不夠。制度的有效運轉不僅需要制定、執行、監控，從而形成一個完整的閉環，也需要良好的外部環境。一方面，黨內文化直接決定著制度執行主體能否自覺自愿尊重、遵守、執行制度，其中，首要的就是黨內政治文化，即以高度的政治自覺性和政治忠誠度積極主動地對待黨中央制定的各項規章制度。但有必要指出的是，一些部門和地區黨內政治文化氛圍不濃，仍然受到各種非制度性文化即“潛規則”的影響。另一方面，黨員干部不僅是黨員，也是社會成員，必然會受到社會文化的影響。當前，中國社會的底色仍然是人情社會，人情關系深淺往往是人們行事的主要依據。作為社會成員，黨員干部很難不受到此種文化風氣的影響，并將之帶入黨內政治生活中，這就在一定程度上制約了制度文化的培育進度，影響了高度文化自覺的形成。

防范制度“空轉”的對策

制度“空轉”之所以形成，與制度自身的屬性不足、制度執行主體的素質低下、制度監控不足、制度文化尚未形成等因素密切相關。因此，制定防范制度“空轉”的對策就必須對癥下藥，對不足之處進行系統性完善與提升。

構建科學的制度體系是前提。一是堅持正確的制度設計原則和價值觀。科學的制度必須堅持正確的設計原則和價值觀，以保證制度質量的過硬性。二是合理設定制度的后果模式，堅持約束和激勵相結合，堅持后果量和行為量相匹配。三是不斷提高制度的有效性，既要在制度實施后加強調查研究以不斷豐富制度的現實性，也要根據實際情況不斷與時俱進。

提升制度執行主體的素質是關鍵。一是要緊抓領導干部這一關鍵少數，從源頭治理，將制度執行狀況納入干部績效考核體系中，從而提升各部門和各地區領導干部自覺學習并執行制度的積極性和主動性。二是要不斷推動學習型政黨建設，在廣大黨員干部中養成終生學習的好習慣。

強化制度監控是保障。一是通過建立評估反饋機制實現對制度本身的控制，這是推進制度監控的前提與基礎。二是通過完善監督檢查機制實現對制度執行主體行為的控制。三是通過完善激勵懲罰機制實現對制度被執行者行為的控制，通過正向激勵提高黨員干部的積極性，通過負向激勵校正黨員干部的行為偏差。

培育制度文化是重點。一方面要培育黨內制度文化，通過完善制度堵住制度漏洞以消除黨內“潛規則”生存的環境，同時規范權力運行的程序以打破黨內“潛規則”的運行軌道；另一方面則要積極引導社會文化向著尊重、遵守、執行制度的方向發展，辯證看待黨內文化和社會文化的關系，建立起全社會尊重、遵守、執行制度的良好文化氛圍，真正達到以文化人和以文育人的目的。

【本文作者為蘇州大學東吳智庫首席專家、蘇州大學卓越學者特聘教授；本文系2018年度教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目資助“習近平生態文明思想研究”（項目編號18JZD007）的階段性成果；蘇州大學馬克思主義學院博士后譚志坤對本文亦有貢獻】

責編：臧雪文 / 楊 陽