一、“局部空轉”的表現形式

干部訪談：您身邊是否存在制度、政策、改革舉措等某些方面“空轉”的現象？主要表現有哪些？您是否遇到過有些事情覺得沒有價值、“瞎折騰”，又不得不做的情況？

內蒙古巴彥淖爾某鄉鎮科員 張團團：上級政策是很好的，只是在落實上難度很大。比如，旗級層面需要推進某項工作，當任務下沉到鄉鎮時，鄉鎮各項工作都要推進，就會存在心有余而力不足的情況。而上級不看效果只看數據，只要數據好，就認為工作做到位了。為了快，下面騙上面，上面騙更上面，導致原本干事創業精神足的干部，也隨波逐流。

山東省青島市某干部： 十多年來，從未感覺到如此多的制度、規定、改革舉措。尤其是基層減負年，為了減負，開會、發文的次數反而增多了，需要統計減少多少文件、減少多少報表。省市縣三級就同一個事層層開會、層層發文，基層累積了看不完的文件、寫不完的材料。

四川省遂寧市某干部：比如說“基層減負”，一些地區出臺了正式文件，但會議和文件并沒有減少的跡象，甚至為了減負而新增更多發文。一些單位從形式上強化責任落實，將實際僅需一季一報的工作要求，自動加碼為一月一報、一周一報，如此種種，基層不勝其累。

專家訪談： 據您的觀察，當前“局部空轉”主要有哪些表現形式？

華南理工大學公共管理學院教授 文宏：象征性執行是“局部空轉”的典型表現，是政策執行者慣用的一種手法。“重布置輕落實”“口號多行動少”“假積極虛落實”等現象是象征性執行的突出形式。另外，選擇性執行、附加性執行，以及替換性執行在某種程度上都是部分干部出于部門和個人利益對政策的斷章取義和故意曲解，與此同時也暴露出模糊性、宏觀性政策設計下的“政策縫隙”。

西安交通大學公共政策與管理學院教授 王立劍： 在實際工作中，“局部空轉”主要表現為：文件直接轉發，忽視因地制宜落實；重視公共政策出臺，忽視政策貫徹執行；重視完成指標程度，忽視政府服務綜合質量。

所謂文件直接轉發是說部分地方政府在實際工作中上下一個樣、左右一般粗，以會議落實會議、以文件落實文件，文件不整合直接下達，使得轄區單位工作無重點，基層工作人員忙于應付、鮮于創新。

政策落實不到位是指雖然有的政策提出了鼓勵性措施，但因涉及多個部門，細化、執行進程緩慢；有的政策則涉及導向性的內容很多，在基層政府難以找到具體承辦部門，很難制定實施細則，導致政策流于形式。

此外，過度重視落實指標清單相關內容，并規定加速完成指標清單的時間，是地方政府工作中的常見現象，這就導致部分地方政府將完成指標當作主要工作。

二、“空轉”的多發領域及危害影響

干部訪談：您感覺當前哪些部門、哪些領域、哪些具體工作環節的“空轉”現象最突出？造成了哪些負面影響，有哪些深層次危害？

四川省遂寧市某干部： “空轉”主要發生在黨務部門和一些改革領域，特別是一些沒有物質基礎、工作基礎的領域，好高騖遠、不切實際，導致政策和決策無法落實。負面影響就是形式主義，極大浪費干部精力，嚴重挫傷基層干部積極性。

陜西省延安市某干部： 扶貧相關部門、相關領域“空轉”現象突出。比如，扶貧填表佐證環節，干部很疲憊，老百姓也不理解，認為是搞形式主義，傷害了干群關系，影響了黨在人民群眾中的光輝形象。

四川省宜賓市長寧縣委組織部 羅蓉： 環保工作方面最為突出，比如說環保治理，存在工作落實不到位的現象，一些地方干部懶政怠政，怕困難、怕擔責，令工作處于半空中。有的制度脫離地方實際，屬于典型“一刀切”，落實有困難，不接地氣。問題依舊得不到解決，影響政府公信力。

專家訪談： “局部空轉”現象會帶來哪些危害？

東北大學文法學院副院長、教授 杜寶貴： “局部空轉”是造成政策執行效率低下的重要原因之一。“局部空轉”不僅會造成政策落地的“時間窗口”錯亂，進而降低政策效能，而且可能會貽誤重大社會問題的解決，增加后續解決問題的被動性和不可控性，嚴重挫傷人民的獲得感、幸福感、安全感，給人民和國家帶來巨大的危害。

北京師范大學馬克思主義制度理論研究中心主任 徐斌： 第一，“空轉”將嚴重影響黨和國家在人民群眾中的威信和形象，影響我們黨的群眾路線方針的有效貫徹落實，甚至造成脫離群眾、脫離實際的嚴重后果。

第二，制度、文件“空轉”，缺乏執行力，沒有實際效果，就會影響治理的權威、制度的權威，拖滯國家治理體系和治理能力現代化的進程。

第三，“空轉”使得制度不能得到有效執行，惠民政策不能得到切實落實，人民群眾的利益自然不能得到維護和保障。

三、“局部空轉”的深層根源

干部訪談：您認為，導致制度、政策、改革舉措“空轉”的原因有哪些？“掛著空檔踩油門”，反映了當前干部哪些復雜心態？

黑龍江大慶市薩爾圖區干部培訓檔案信息中心副主任 紀宗寶： 抓落實力度不夠，布置下去卻沒有跟蹤督辦。政策制度缺少可操作性，看上去挺好，實際并不實用。干部一方面迫于壓力，必須要采取一些措施，作為對上級安排部署的落實。另一方面，采取的措施會遇到很多阻力和問題，如果要解決的話會有非常大的困難，所以會選擇只做表面功夫。

云南省安寧市教育黨工委干部 賈建榮：制度、政策、改革舉措“空轉”的原因有三：一，多數調研部門人員和上級檢查工作的人員為“退居二線領導”“部門閑散人員”，這類人員責任心相對較弱，只是為了完成任務；二，調研中，很多調研和檢查人員采用“事不關己，高高掛起”的庸人心態和老好人心態面對調研和檢查；三，基層單位疲于應付調研和檢查，為了迎接調研和檢查而應付工作，心態難以擺正。

江蘇省蘇州市市級機關工委辦公室（研究室）主任 周波： 部門主義丟不得，既得利益舍不得，“我說了算”放不得，歸根到底是“以人民為中心”的思想意識不足，缺乏悲憫蒼生的為民情懷、敢于亮劍的擔當情懷和自我革命的向好情懷，導致拿著“筐子”當“路子”，守著“攤子”當“面子”。

河南省鄭州市某干部： 激勵干部擔當作為的機制沒有真正建立，導致干部普遍缺乏激情斗志，工作得過且過，工作標準不高，長此以往，在干部隊伍中形成了不良的政治生態，工作缺少創新，不愿打破陳規，習慣于四平八穩、按部就班。干部主觀能動性不高，激勵干部擔當作為機制不健全，有些部門規章和制度脫離實際、缺乏可操作性，對制度執行情況和效果缺乏評價和問效。

專家訪談： “局部空轉”現象產生的深層原因有哪些？

東北大學文法學院副院長、教授 杜寶貴： 造成“政策空轉”的因素是多方面的，在“政策供給”“政策執行”和“政策評估”三個方面都有。

首先，“政策供給”作為決定政策質量的關鍵環節，在后續的政策執行過程中至關重要。由于中國幅員遼闊，各地情況不同，總體上存在的問題并不意味著每個地方都存在。有些地方政府在落實中央政策的過程中，不能有效結合地方實際，不能根據輕重緩急確定政策實行的優先次序，甚至只考慮地方或部門利益。這些主客觀原因都影響了政策落地的精準性，違背了政策設計的初衷。

其次，“政策執行”作為政策效果的最終體現，在檢驗政策的過程中作用顯著。在“宏觀政策”到“中觀政策”再到“微觀政策”的過程中，由于很多地方存在一定的部門或個人利益主義以及權力思維，政策核心信息“熱度”會“逐級衰減”，最終產生上面“熱”、中間“溫”、下面“冷”的執行結果。

最后，“政策評估”作為保證“政策供給”質量和“政策執行”效率的關鍵環節不可或缺。目前，中國尚未建立相對獨立的、客觀公正的、高質量的公共政策評估體系。此外，由于政策評估是一項復雜而長期的工作，政策評估很難形成完整的“閉環式”評估，使得現行評估體系更多偏向于“事后”的效果評估，而鮮少涉及“事先”的風險評估。

華南理工大學公共管理學院教授 文宏：第一，政策自身彈性空間大。如果政策自身的科學性、穩定性、嚴肅性和權威性不足，就容易生成討價還價的空間，致使政策目標難以完全實現。第二，執行主體的本位主義。一些干部的部門或個人利益觀念嚴重，在扭曲的利益觀驅動下，他們會曲解甚至改變原有政策，實施對自己有利的“土政策”等。第三，法治不健全，政策執行監控不力。由于缺乏行之有效、嚴格防控的監督考核機制，個別干部在執行政策時不能得到有效監督，制度就會轉向“空轉”了。第四，政策要求高、執行難度大，不符合具體實際。目前，很多地方在執行政策時既缺乏必要的資源，又承受著較大的執行壓力，“門檻高，達不到”，這也是執行主體轉向政策“空轉”的客觀原因。

中國社會科學院馬克思主義研究院研究員 劉德中： “局部空轉”現象的產生，固然有基層干部制度意識淡薄、執行能力不強的原因，更深層的原因在于制度本身是不是超前了？制度是不是不符合當地的實際？中國是個大國，各地情況千差萬別，在出臺全國性的制度時一定要非常慎重。

另外，制度剛性是制度效果和執行的理想狀態。但這并不意味著要機械地執行一切指令。制度都是依靠人去執行的，人不是機器，所以執行者總是要有一定的自由裁量權的。而如果監督不到位，有些基層干部就會只執行合自己意的、好執行的政策，不合意的、執行難度大的就當作空氣，這也是要不得的。

中國社會科學院政治學研究所研究員 徐海燕： 從現實角度出發，導致“局部空轉”或“制度空轉”的最直接原因是基層工作繁重、工作壓力巨大。與此同時，干部在制度執行時，受層級和職責的限制還很多。由此，我們可以認為，“空轉”現象一方面是基層面對繁重的任務作出的“應急性”反應；另一方面，又是由體制障礙引發的基層干部“不敢為”“不能為”現象。

 

四、防治“空轉”的對策建議

干部訪談：要改變制度“空轉”，亟需解決哪些問題？需要做出哪些調整？您有哪些意見建議？

陜西榆林府谷縣文旅局 李義： 一方面制度還需進一步細化、完善，另一方面政風還需端正引導，為“實干家”松綁，給“務虛者”懲戒，在全社會大力弘揚“實干擔當”的務實風尚。解決“一票否決制”泛濫和“屬地管理”混淆的問題，厘清責任，做到權責一體、權責分明。要不斷細化、完善制度；從領導帶頭、以上率下倡導良好作風。健全更公平合理完善的考核機制。給實干家更大的包容、保護和激勵，給奮進者敞開發展、發揮的舞臺，提供進步的綠色通道。

四川省達州市大竹縣住房和城鄉建設局 王達： 改變考核機制，突出效果考量。改革的設計者在項目規劃前期就應到基層多調研，結合當地實際，緊密聯系群眾，統籌兼顧國家、集體、個人等利益。在擬定和執行制度政策過程中，也要結合各地實際情況，因地制宜。

河北秦皇島經濟技術開發區黨員干部 蘭勝利： 實行“一把錘子敲到底”，防止政出多門。避免各級官員將本應該自己擔的責任讓下級擔。減少各種問責，多抓落實。著重抓好縣市級黨政干部的管理教育；抓好政策落實中的打基礎工作；建立陽光政務運行機制；重點部門重點工作公開運行；暢通民主監督渠道，讓官員處在群眾監督之下。

河南省開封市某干部： 高層要敢于傾聽基層干部的心聲，敢于調整一些大家習以為常見怪不怪，但又確實與實事求是思想不相符的現象。所以，應建立龐大的信息上報收集分析系統，用好大數據等信息技術手段，讓信息更暢通，讓工作更明朗更高效，讓基層同志不僅僅是被動的執行者，更是互動者、推動者。

專家訪談： 如何才能變“空轉”為“實轉”，將制度優勢切實轉化為治理效能？

北京師范大學馬克思主義制度理論研究中心主任 徐斌： 杜絕“空轉”現象，根本在于提高制度的執行力：第一，提高領導干部的制度意識、法治意識。領導干部必須轉變觀念意識，以制度建構社會公正，以法治形成社會秩序，摒棄人治意識、特權觀念，自覺地以制度、法治規范權力。第二，提高領導干部制度執行能力和領導水平。改進黨的領導方式和執政方式，增強各級黨組織政治功能和組織力，完善擔當作為的激勵機制，促進各級領導干部增強依法執政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領。第三，健全對領導干部制度執行的監督體系。要建立更加完善、便捷的群眾監督渠道和平臺，加強黨內監督，增強監督的嚴肅性、協同性、有效性，確保黨和人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。

中國社會科學院政治學研究所研究員 徐海燕： “空轉”現象雖多發生在基層，但并不能由此舍本求末，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，更要從優化政府的職能設計、體制運行上尋找辦法。首先，杜絕“空轉”現象的發生，應該賦予地方更多的自主權，允許基層圍繞中央頂層設計進行差別化的探索。如果一味地將問責泛化，缺乏相應的容錯機制，不但有悖于基層治理的題中之義，更不利于形成全面深化改革的最大公約數，造成基層干部不能為、不敢為的局面，阻礙社會治理共同體的形成。

其次，為了杜絕基層“空轉”現象的發生，上一層級領導機構應進行思維革新，強化勇于擔當、積極作為的共產黨人品格，提高工作能力，改進工作作風，在深化、消化、轉化中央政策的路徑上下功夫。

華南理工大學公共管理學院教授 文宏：首先，政策制定要增強合法化與科學化。要通過調研等方式多方面收集信息，發現真問題，并借助專家專業知識強化政策設計的科學性。其次，過程監督要增強制度化與規范化。要做好覆蓋政策執行全過程的監督工作，推動監督工作制度化規范化。最后，結果考核要增強嚴格化與精準化。在嚴格化上，結果考核檢查點要多、覆蓋面要廣、問責力度要大。在精準化上，結果考核要強調落到實處，不能停留在材料上、匯報上。

東北大學文法學院副院長、教授 杜寶貴： 化解“政策空轉”，需要實現高質量的政策供給、政策執行、政策評估。首先，應提升“頂層設計”和“全局式”思維，在“政策供給”這一源頭上狠下功夫，提升“政策供給”的質量，為后續的“政策執行”打好基礎；其次，在“政策執行”環節應建立“剛性”與“柔性”并重的有效激勵與約束機制，激發政策執行主體的積極性、主動性和創造性，建立基于法治基本原則的、易于操作的“容錯”與“糾錯”機制；最后，應高度重視“政策評估”的作用，加強新時代新型智庫的建設力度，促進政府、高校、新型智庫協同發展。

中國社會科學院馬克思主義研究院研究員 劉德中： 追求制度體系的活力是解決“空轉”問題的“絕招”。具體制度的剛性與制度體系的活力是一個問題的兩個方面，反映的是維護現有制度的權威與完善制度的要求之間的關系。制度要有溫度、有人情味，才能不“空轉”。

一方面，黨員干部要樹立對制度的正確認識，維護制度的剛性約束力，嚴防破窗效應，保證社會公平公正。另一方面，追求制度體系的活力。有些政策、制度規定不宜過細，更不能一刀切，應允許執行者各顯神通，要考核結果而不是過程。

西安交通大學公共政策與管理學院教授 王立劍： 首先，建立常態化的多元評估與糾偏組織模式，即從過程是否一致、進程是否合理，落實方案、落實結果、落實效果等方面，對標制度初衷，對標貫徹落實先進，對標人民群眾期待，采用政策與實現狀態雙維度考察的辦法。

其次，要提高政策落實的質量與可操作性。一是從本地區本部門實際出發，制定適合本轄區的落實政策；二是在頂層設計和基層探索中，明確政策中涉及的各主體責任，確保多元主體有序參與治理；三是政策表述要簡潔明了、便于理解，以增強政策的可操作性；四是提高落實政策的精度，摸清工作底數。

第三，要健全糾偏關鍵信息傳輸機制。從目標的高度、實踐的效果中選擇關鍵信息，并確定關鍵信息傳輸責任主體，評判其是否存在“制度空轉”行為；明確“制度空轉”糾偏信息中心和信息網絡，依法對反饋“制度空轉”糾偏信息傳輸執行人進行業務培訓和職業保護；搜集制度落實效果和反饋糾偏關鍵信息，加強信息分析和研究；增強輿論管理和保證反饋糾偏信息的公開透明。

第四，創造高效輿論服務體系，暢通治國理政思想共享。完善信息發布機制，建立媒體協同共治機制，暢通政民交流溝通渠道，實行動態調控輿論服務，大力提升治國理政思想共享水平。

第五，完善“制度空轉”追究機制。確定追究標準，制定黨內處理辦法，健全監督機制，不斷增強制度糾偏的科學性和合理性。

責編： 賀勝蘭 / 羅 婷/司文君 / 臧雪文