新片區不是簡單的原有自貿試驗區擴區，也不是簡單的現有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創新變革。

新片區立法，既是對原自貿試驗區立法的傳承，又是更深層次、力度更大的制度創新。

試驗區制度創新及運行，重在實行以提高效率、簡化流程和降低成本為核心的貿易和投資便利化措施，強調制度措施的可復制和可推廣。新片區則以自由化為核心，強調以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由等為重點，建立以投資貿易自由化為核心的制度體系。

萬眾矚目之下，2019年8月20日，中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區正式掛牌，《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》同時實施。新片區承載著劃時代的歷史使命：對標世界最強自貿園區，力促制度創新，再造一個新浦東！

歷史一再證明，倘若沒有制度創新，未能激發市場活力，一切劃定地域給予偏惠的嘗試，都難逃“零售政策特權、傷及區域平等”的責難。如何對標世界最強自貿園區，進行制度創新，這是新片區亟須回答好的時代命題。

圍繞這一命題，特別是為了完成立法的緊迫任務，世行營商環境華盛頓磋商結束后，2019年6月28日，我們新片區立法調研小組從華盛頓飛赴巴拿馬，考察科隆自由貿易區。該自貿區位于巴拿馬運河大西洋入海口處，是西半球最大的自由貿易區，與邁阿密同為對中南美洲轉口中心。

在科隆自貿區，通過參訪與交流，我們獲得了兩個寶貴的教益：其一，敬畏專業，尊重市場。科隆自貿區設立的理事會，除了政府官員外，還有大量的市場人士，擁有相當程度的決策權，這保證了其對市場的敏感性。其二，制度精巧，兼收并蓄。科隆自貿區的制度設計中，有一條格外引人關注，即國家以后在其他地區頒布的各項政策，如果比科隆自貿區的政策優惠，則自貿區自動適用，即所謂政策從優原則。這兩條，我們充分借鑒，后來成為了上海自貿區臨港新片區管理辦法的兩個重要條款。

新片區立法既是傳承更是創新

社會上有一種誤解，以為臨港新片區都是在浦東，新片區的開發與管理，也是浦東新區政府的職責。

其實不然，兩者存在巨大差異：其一，管轄區域不同。臨港新片區的范圍為上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際機場南側區域，先行啟動區域面積為119.5平方公里。臨港新片區的管轄區域，橫跨了浦東與奉賢區，另外，小洋山島的區域，部分歸浙江管轄。其二，從管理主體看，臨港新片區為市屬市管，既不與浦東新區政府合署辦公，也不與奉賢區政府合署辦公，而是組建了全新的行政管理團隊。

盡管存在前述不同，但沒有人會否認，臨港新片區的設立，是站在浦東這個巨人的肩膀上，繼續高擎改革大旗、強烈釋放開放信號的一次上海再出發。

新片區立法，首先要考慮的是，如何處理新片區與自貿試驗區制度的關系。

在2019年8月6日的國務院新聞發布會上，上海市常務副市長陳寅說，增設新片區不是簡單的原有自貿試驗區擴區，也不是簡單的現有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創新變革。

自貿試驗區制度創新及運行，重在實行以提高效率、簡化流程和降低成本為核心的貿易和投資便利化措施，強調制度措施的可復制和可推廣。新片區則以自由化為核心，強調以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由等為重點，建立以投資貿易自由化為核心的制度體系。

新片區立法，以自貿試驗區改革探索為基礎，對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，加大開放型經濟的風險壓力測試，實現新片區與境外投資經營便利、貨物自由進出、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執業、信息快捷聯通。

基于這些考慮，新片區的立法定位，并不是制定一部大而全的有關新片區實行的各項制度的集合性規定，而是突出新片區的制度創新亮點和特色。《辦法》第48條對此作了專門規定，即：自由貿易試驗區各項開放創新措施適用于新片區，本辦法作出規定的事項按照本辦法執行。可見，新片區是在原自貿試驗區的基礎上，實行更為特殊、更為開放的制度措施。新片區立法，既是對原自貿試驗區立法的傳承，又是更深層次、力度更大的制度創新。

新片區立法，呈現出哪些亮點？

管理體制：市屬市管，精簡高效

新片區掛牌后，需要有專門的管理機構來落實、推動各項改革試點任務，通過立法明確這個機構的地位、性質、職責，以及相關部門在推進新片區各項工作中應當發揮的作用，成為本次立法首要解決的問題。

新片區管理辦法按照科學、高效、精簡的原則，明確設立新片區管理委員會，作為市人民政府的派出機構，負責具體落實新片區各項改革試點任務，承擔新片區經濟管理職責，統籌管理和協調新片區有關行政事務。管委會不再下設二級獨立機構，凸顯了扁平化的管理思路，以進一步提升決策效率和執行效率。

從職能定位來看，新片區發展規劃和政策措施的組織實施，以及新片區內經濟管理職能有關的行政事務和公共服務，全部授權管委會行使。同時，在新片區確立了綜合審批、相對集中行政處罰的體制和機制，由管委會集中行使有關行政審批權和行政處罰權，使得管委會既具有宏觀規劃、調控權，又具備微觀的執法、處罰權，從而體現出權責一致、權責對等的授權思路。

在與駐區機構的關系方面，對本市的駐區機構，管委會行使領導權，對中央監管部門的駐區機構，管委會發揮協調作用，從而真正發揮管委會統籌管理和協調新片區行政事務的作用。

另外，特別值得一提的是，為了體現新片區市場化、法治化與國際化的管理路徑，《辦法》第十條（試點賦權機構）規定，在新片區試點設立依法授權的專業機構，承擔公共服務、決策咨詢、風險評估等事務，提高新片區公共服務水平和行政決策質量。此條可謂微言大義，為新片區日后法定機構的設立，埋下了伏筆。

充分授權大膽改革

這次新片區立法，無縫銜接新片區改革試點授權內容。《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》作為國家授權性質的法律文件，賦予新片區更大的自主發展、自主改革和自主創新管理權限。對這些賦權內容，需要通過地方立法予以細化、落實，建立起相應的管理制度和規范。

其中一條非常重要的表述是，《總體方案》明確，新片區參照經濟特區管理。在法治保障方面，經濟特區相比較國內其他區域，擁有的一項重要權限就是經濟特區立法權。根據《立法法》，經濟特區所在地的省、市人民代表大會及其常務委員會，可以制定經濟特區法規，對法律、行政法規、地方性法規作變通規定，在經濟特區內適用。

回顧上海自貿試驗區改革試點的歷程，一個比較突出的矛盾在于自貿試驗區“大膽試、大膽闖、自主改”的要求，與自貿區所擁有的制度設計權限不匹配。既然《總體方案》已經明確新片區參照經濟特區管理，新片區管理辦法也重申了這一點，在立法權限方面，就應當積極爭取全國人大授權，在新片區實行經濟特區立法權。這與《總體方案》中提出的賦予新片區更大的自主發展、自主改革和自主創新管理權限的思路一脈相承，也有利于新片區在更深層次、更寬領域以更大力度推進全方位高水平開放。

商事主體設立登記

從實質審查走向形式審查

早在2013年，上海自貿試驗區探索改革時，就率先實行了注冊資本認繳制和先照后證制度，簡化了企業登記程序，建立“一表申報、一口受理”的工作機制。自貿試驗區的試點改革取得了良好成效，并以自貿試驗區的制度經驗為基礎，在全國復制推廣商事登記制度。2015年開始的證照分離改革，也從浦東新區開始，目前已向全國推開。時下，浦東進一步深化改革，推出了“一業一證”的市場準入試點。

新片區在商事登記制度改革的基礎上，再進一步提升登記的便利性，試行商事主體登記確認制。商事登記機關根據申請人的申請和信用承諾，對申請人提交的登記材料實行形式審查，不再實行許可審批，審查確認后即時予以登記確認，核發營業執照。這一改革是商事登記制度理念的又一次革新，實現了商事登記制度價值取向向更加注重效率優先轉變，也體現了政府管理理念從“全能政府”向“有限政府”的轉變。

當然，入口關的寬松并不意味著后續監管的放松。申請人應當履行真實、完整和準確申報的義務。對提供虛假材料、作出虛假承諾以及通過欺騙、賄賂等不正當手段取得登記的，登記機關有權撤銷登記。在企業名稱管理方面，仍應當遵守國家有關規定，不得損害國家、社會公共利益，不得違背公序良俗或者有其他不良影響。

從實質審查到形式審查，從事前監管到事中事后監管，這項改革對于營商環境的優化，具有現實的意義。世行評估的“開辦企業”指標，時間是一項非常重要的測評要素。

民商事爭議解決機制

進一步健全優化

是否具有高效、專業的民商事爭議解決機制，是一地營商環境的重要標志。從世界銀行營商環境評估指標來看，執行合同是其中一個關鍵指標，主要用來衡量一個城市解決商業糾紛的時間消耗與經濟成本。

新片區在糾紛解決機制方面的一個重大突破是，允許境外知名仲裁及爭議解決機構在新片區內設立業務機構，就國際商事、海事、投資等領域發生的民商事爭議展開仲裁業務。這些機構的落戶，將為新片區、上海乃至全國的涉外糾紛解決提供新的更便利的選擇，有利于依照國際慣例和國際規則解決商事糾紛，進一步增強上海對外國投資者的吸引力。當然，國際知名仲裁機構落戶新片區，必須接受中國法律的管轄和監管。《辦法》中對境外仲裁機構的登記程序做出指引性規定，相關的管理細則也在制定過程當中。

探索數據流動和促進數字經濟發展

新片區在建立以投資貿易自由化為核心的制度體系當中，除了聚焦投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由之外，還強調數據的有序流動和信息的跨界聯通，從而促進數字經濟的發展。聯合國貿易與發展組織的《全球投資報告》指出：數字經濟是全球投資增長和發展的主要動力，它可以提升所有行業的競爭力，為商業和創業活動提供新機會，幫助企業進入海外市場和參與全球電子價值鏈，也為解決可持續發展問題提供了新工具。數據作為數字經濟時代的重要生產資料，建立數據收集、儲存、流動、交易制度對促進數字經濟發展至關重要。

《辦法》明確，聚焦集成電路、人工智能、生物醫藥和總部經濟等關鍵領域，試點開展數據跨境流動的安全評估，建立數據保護能力認證、數據流通備份審查、跨境數據流通和交易風險評估等數據安全管理機制。跨境數據流動（transborder Data Flow， tdF），簡而言之，是點對點的跨越國家疆界的數字化電子數據傳遞。跨境數據流動是經濟全球化與數字化的伴生物。在層出不窮的新技術、新應用背景下，數據流動為經濟發展帶來了機遇和福祉，但也帶來新的風險和威脅。

數據流動管理制度的構建，涉及數據主權、隱私保護、法律適用與管轄乃至國際貿易規則。為此，新片區選擇重點領域，試點開展數據跨境流動，并建立完整的數據安全管理機制，對促進數字經濟的發展，合理把握數據流動與信息安全的關系，具有重要的探索意義。

全面提升風險防范和安全監管水平

只有“管得住”，才能更“放得開”。新片區對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，選擇國家戰略需要、國際市場需求大、對開放度要求高，但其他地方又不具備實施條件的重點領域，實行具有較強國際競爭力的開放政策和制度。可以說，新片區實行的是前所未有的開放政策，必須要堅持風險防控的底線，加大開放型經濟的風險壓力測試，從而為長遠發展夯實基礎。《總體方案》也要求加強法治建設和風險防控，切實維護國家安全和社會安全，扎實推進各項改革試點任務落地見效。

為此，新片區管理辦法以分類監管、協同監管、智能監管為基礎，構建了全方位的風險防范體系。首先，在監管體系方面，在自貿試驗區試點經驗的基礎上，進一步創新行政管理方式，推動形成市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管的綜合監管體系。其次，加強對重點領域的監管。聚焦投資、貿易、金融、網絡、生態環境等重點領域，進一步完善外商投資安全審查、反壟斷審查、行業管理、用戶認證、行為審計等管理措施，實施嚴格監管、精準監管和有效監管。再次，推行信用分級管理。新片區實施經營者適當性管理。完善信用評價基本規則和標準，按照守信便利原則，把信用等級作為企業享受優惠政策和制度便利的重要依據。最后，實行智能化監管。新片區建立涵蓋管委會、行業主管部門、區內企業和相關運營主體的一體化信息管理服務平臺，實現監管信息互聯互認共享，在風險研判和防控中加強大數據、人工智能等信息技術應用，實現全流程的風險實時監測和動態預警管理。

必須特別提及的是，《辦法》把《總體方案》的“守法便利”改為“守信便利”，雖僅一字之差，卻大有不同，把守約也納入了守信范疇。這樣，在新片區的營商活動，守法守約，都會贏得良好的評價。新片區要做的是，如何按照比例原則、關聯原則與合法原則，合理界定聯合懲戒的范圍，避免信用懲戒泛化，傷害了新片區的經濟活力。

政策措施：從優適用與自動適用

WTO框架下的最惠國待遇，是一項非常管用的制度安排，關鍵在于其自動觸發機制，即一個締約方給予另一締約方的任何優惠、特權與豁免，均立刻、毫無條件地適用于其他所有的締約方。這是一種橫向自動適用的規則。

另一項規則，是我們在科隆自貿區訪談時了解到的，巴拿馬以后出臺的政策甚至是針對其他區域的政策，只要更有利于科隆自貿區的發展，自貿區即自動適用。這是一種縱向自動適用的規則。

新片區作為更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，實行的是最便利、最開放、最特殊的政策措施。此次立法，充分借鑒了前述橫向與縱向自動適用規則。原則上，上海的重大改革舉措優先在新片區試點，上海支持浦東新區改革開放再出發的政策舉措，在新片區也全部適用。同時，考慮到將來本市會在其他區域、領域出臺一系列對外開放、人才引進、行政服務改革等政策措施，為了保持新片區的政策優勢，《辦法》確立了政策從優適用原則，即本辦法施行后，本市出臺的相關政策措施，對企業和人才的支持力度優于現有制度的，只要有利于新片區發展的，新片區可以直接適用，從而始終保持新片區處于制度高地。

當然，我們也應當意識到，《辦法》的出臺，只是新片區法治保障的第一步，為新片區管理機構掛牌運作和相關改革任務的推進落地，提供了基本的法律支撐。隨著改革試點工作的深入推進，除了可以進一步修訂完善或者提請人大立法外，還有諸多的法治保障任務，有賴于立法、司法、執法等法律職業共同體相互協作、共同努力。例如，《總體方案》中明確，新片區的各項改革開放舉措，凡涉及調整現行法律或行政法規的，按法定程序經全國人大或國務院統一授權后實施。這一表述體現了十八大以來國家在推進改革過程中一以貫之的“重大改革于法有據”的要求。因此，當前一段時期，一項重要的法治保障任務就是進一步梳理在《總體方案》落地過程中，需要國家法律授權的事項，并進一步探索優化授權程序和方式，研究以清單式批量申請授權以及備案式授權的可行性。

法治是最好的營商環境。作為法律人，我們要基于價值判斷，運用技術能力，為打造法治化、國際化與便利化的營商環境新高地而努力。