黨的十九大報告指出，“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。2019年5月，中共中央、國務院印發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，指出“改革開放特別是黨的十八大以來，我國在統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面取得了顯著進展，但城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除”。這意味著社會各界需高度重視城鄉融合發展問題、抓緊思考如何開展更高質量的城鄉融合工作。

回顧新中國成立七十年來的城鄉發展歷程，可以歸納出城鄉發展從分離走向融合的成功經驗和可行路徑。其中，高度重視發展主體，重點凸顯“人”的價值作用，是改善我國城鄉發展局面的重要路徑。相應地，切入主體合作視角，系統解構新中國七十年來的城鄉發展進程，能夠更加有效地理清多元主體的聯結價值，進而激活城鄉融合發展局面。但與此同時，也必須認識到目前許多行動主體對自身角色和作用的認知仍不到位、主體合作狀況不佳，不僅無法為城鄉融合發展提供強有力的支持，甚至還可能會阻滯城鄉融合工作的順利開展。為此，要不斷培育多元主體的合作意識，構筑城鄉融合基石，進而更好地推進城鄉融合發展。

切入主體合作視角，檢視城鄉發展進程

新中國成立七十年來，我國城鄉關系不斷得以優化，城市與鄉村的發展取得了較大成就，城鄉居民的生活水平得到了有效提高。這些成就的取得既受益于黨中央的堅定領導和科學統籌，也源于包括社會公眾在內的多元主體的全力參與和有效合作。從根本上看，城鄉發展的頂層設計關系到城鄉發展的未來方向，而具體性的發展實踐工作則直接決定著城鄉發展的實際質量。因而，高質量的城鄉發展亟需實現多元主體之間的密切合作，為推進各項工作提供充足的人力資源和智力支撐。

科學審視城鄉發展中的多元行動者，有助于形成促進城鄉融合發展的依托力量

廣義上的城鄉發展必然涉及到城鄉統籌、城鄉一體化和城鄉融合等多種概念，雖然不同概念界定的側重角度有所區別，但都是建立在一個共同認識上，即城鄉發展需要多元主體的密切合作。也就是說，政府、市場主體、社會組織和公眾等主體都是城鄉發展的參與者。對于政府來說，不僅需要為城鄉發展設計科學的前進方向，也要為其他主體參與城鄉建設發展工作提供有效的平臺和途徑。具體來說，在完成各項發展工作的過程中，各級政府要重視市場主體、社會組織和公眾的力量，既要通過政府職能轉移和與社會組織合作等方式豐富城鄉發展手段，也要加強對其他主體的科學指導和密切監督。

此外，社會組織和公眾，不僅是城鄉發展的主要受益者，而且還是推進各項發展工作的重要實踐者。相對于政府來說，這兩種類型的發展主體能夠更加清楚地給出城鄉發展需求，例如通過公眾議程和政府議程的推進，為政府的制度設計和政策制定及實施提供有效幫助?？偟恼f來，在新中國成立七十年來的城鄉發展進程中，多元發展主體角色愈發清晰，而且不同主體都基本完成了所應承擔的建設任務，為改善我國城鄉發展局面提供了有力支持。

多元主體的合作有效性直接影響到我國城鄉發展的質量

上個世紀五十年代，我國采取了優先發展重工業的經濟發展戰略，要求全面支持城市建設和工業發展，多數重工業主要分布在城市區域。在這樣的背景下，鄉村地區除了要為城市提供必備的生活資料外，還要為城市工業發展提供原材料工業發展提供原材料、燃料和勞動力。這一過程實現了政府、城市建設者和鄉村居民的有效合作，為城市及工業發展注入了強大的動力。

改革開放后，我國分別在城市和鄉村同時開展改革行動，兩地實現了各自的跨越式發展。但由于此時城市發展主體和鄉村建設主體的有效合作較少，城鄉發展差距日益懸殊，在一定程度上阻礙了經濟社會發展。進入新世紀后，為了化解城鄉發展失衡難題，我國大力推進社會主義新農村建設，希望借助城市和城市工業的力量，實現“以工促農、以城帶鄉”的發展目標。從主體實踐的角度來看，上述舉措也是希望通過重新促進城鄉發展主體間的密切合作，調整改善城鄉發展不平衡的局面。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展。這一舉措將有效地化解城鄉發展不平衡和不充分的難題，因此，應進一步認清多元主體的角色及價值，促進城鄉發展主體之間的密切合作，為新時代的城鄉融合發展創造更好的基礎性的實施條件。

理清主體聯結價值，激活城鄉融合局面

圍繞共同的城鄉融合發展目標，積極聯結多元主體、促進協同合作，不僅能夠壯大各項建設發展工作的群眾基礎，而且還能從根本上激活城鄉融合發展局面。實踐中，借助多元主體聯結和合作，既有助于促進城鄉融合發展思想與認識的統一，有效合并城鄉發展的同類項工作，也有利于及時規避城鄉融合發展中的偏差與工作失誤。

積極推動多元主體合作，有助于統一社會各界對于城鄉融合發展的思想與認識

只有包括政府等主體在內的多元行動主體準確認識城鄉融合發展的重要價值，才能構建起統一有效的發展思路和行動意識。一方面，積極推動城鄉融合發展是響應時代要求的重要選擇。我國經濟發展進入新時代后，城鄉發展不平衡不充分已然成為我國經濟社會發展的主要問題之一。為此，黨中央提出鄉村振興戰略，并在城鄉融合發展方面制定了較多政策。另一方面，持續開展城鄉融合發展是全民利益共享的重要保證。改革開放以來，我國經濟社會建設實現了跨越式發展，但城市與鄉村之間的差距也更為突出，其中較為明顯的體現是，城鄉公共服務均等化工作進展相對滯后，城鄉居民不能享受同等的公共服務。鼓勵城市與鄉村走上融合發展道路，就是希望在促進城鄉實現共同發展的進程中，更好地維護城鄉居民的發展權益。

積極推進多元主體合作，有助于合并城鄉融合發展的同類項工作，有效節約發展資源

雖然城市與鄉村的發展條件有所不同，但在融合發展進程中二者卻存在著一定量的重復性建設發展任務。在多元主體孤立行動的情形下，不僅需要投入大量的勞動力和發展資源，而且難以實現城鄉建設發展工作的高效銜接。而推進多元主體合作正是破除上述困境的有效途徑。首先，多元主體合作能夠科學梳理城鄉融合發展工作內容，分門別類地統一部署各項建設發展任務。也就是說，城市發展主體和鄉村建設者在合作的情況下，能夠從更加宏觀的視野安排城鄉融合發展工作，通過合并同類項等方式，盡可能地減少重復性建設內容，更加精準地配置發展資源。其次，多元主體可以通過開展協商等方式有效化解城鄉融合發展的各種難題。在城鄉融合發展過程中，城市與鄉村不再是高度分割的發展區域，而是一脈相承的發展共同體，多元主體則能夠從更高站位上審視各項發展難題，通過多元主體協商合作，迅速找出造成發展難題的多種病因，共同縮小難題的影響范圍。

不斷夯實多元主體合作，積極構建城鄉融合發展的糾錯機制，有助于避免城鄉融合發展中的偏差與工作失誤

城鄉融合發展是一項系統性工作，所涉及的工作內容較為龐雜，而所有行動者的共同參與，使得城鄉融合發展在推進過程中更容易產生工作偏差與失誤。從錯誤規避角度來看，一旦城鄉融合發展工作陷入“九龍治水”的分治狀態，工作偏差與失誤就很容易產生，因此，需要加強多元主體合作共同部署，集體行動，借助多元主體合作大大壓縮偏差與錯誤的滋生空間。在明確發展目標和建設內容的情況下，督促多元主體通過精準合作來開展更加恰當的建設工作，從源頭上減少工作失誤與不當之處。從行動監督角度來看，多元主體合作有助于實現對發展工作的全面監管。具體來說，鼓勵多元主體開展共同監管，既能增強對各項建設事業發展的監督壓力，也能督促多元主體基于自身認識提出相應的質疑和解決方案，最終確保城鄉融合發展工作的高效性和及時性。

主體合作狀況不佳，阻滯城鄉融合發展

當前，多元主體的合作狀況并不太理想，多元主體合作遲滯、效能低下，既不能為城鄉融合發展提供行動支持，也難以營造和諧穩定的發展環境，這在很大程度上阻滯了城鄉融合發展進程?？傮w看來，部分政府“管控”思維、社會組織與公眾的參與程度不高等現象依舊存在，這些都是主體合作不力的顯著表現。

部分政府的簡政放權力度不足，難以促成寬松適宜的城鄉融合發展環境

在具體實踐中，部分政府沒有準確認識自身的角色和作用，在推進城鄉融合發展進程中存在“越位”和“越權”現象。這不僅會阻礙各項建設發展工作的順利進行，還會嚴重打擊其他主體的參與熱情。黨的十八大以來，中央一再強調“簡政放權”，但許多地方政府仍然受到傳統“管控”思維的干擾，缺乏與其他治理主體協商合作的意識與體制機制，對有效開展新時代的社會治理工作產生了消極影響。雖然各級政府是助推當地城鄉融合發展的主導者，但也要清醒地認識到其他行動主體的重要作用，特別是要認識到，在城鄉融合發展過程中，只有推動社會組織、市場主體和社會公眾的積極參與和合作，才能更好更快地開展各項建設發展工作?；谶@一點，政府體系在發揮制度設計和政策引導作用的同時，應為其他主體行動創造適宜的實踐環境。

我國市場主體、社會組織參與城鄉融合的主動性和積極性都相對缺乏，難以充分發揮自身的價值作用

一方面，市場主體的積極參與能夠強化城鄉融合發展的經濟內容。整體看來，不斷改善城鄉經濟發展狀況是推進融合發展的重要目標，而這必然需要較多市場主體的積極參與和支持。但大多數市場主體往往專注于盈利性目標，并不愿意進入營商環境相對較差的農村區域。另一方面，吸引社會組織積極參與城鄉融合發展，不僅能豐富城鄉融合發展內容，還可以為政府推動城鄉融合發展提供有效支持。當前雖然許多社會組織正在逐步嵌入城鄉發展過程中，為城市尤其是鄉村地區提供了更多的公共服務與產品，有效改善了鄉村地區的社會建設狀況。但對于城鄉融合發展的巨大需求缺口來說，參與進來的社會組織仍顯不足，需要吸引更多數量和更多類型的社會組織參與到建設發展工作中來，最終實現城鄉融合與社會組織的共同成長。

社會公眾在城鄉融合發展中的主體自覺發揮不充分，不利于快速推動各項建設發展工作落地

近年來，我國社會公眾的政治參與意識不斷提高，已經成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。但時至今日，學術界更多關注的是各級政府在城鄉融合發展中的引領作用，缺乏對社會公眾價值作用的科學認識和系統解讀；與此同時，社會公眾的主體自覺并不明顯，很難實質性地參與城鄉融合發展工作中，這主要歸咎于目前城鄉融合發展規劃和意義未得到有效宣傳推廣，多數社會公眾對其的認知不夠深刻，或者說缺乏科學的系統性認知。在認知不足的背景下，社會公眾很難實現從認識到行動的跨越，自然缺乏主動投身城鄉融合發展的熱情。社會公眾的參與度較低，同時與其他主體之間的合作也比較少，就不能持續高效地推動城鄉融合發展，因此，在城鄉融合發展中，應該高度重視社會公眾的價值作用。

激發多元主體合作，構筑城鄉融合基石

回顧新中國成立七十年來城鄉關系的優化過程，能夠清晰發現：只有不斷激發多元主體合作，才能為城鄉融合發展真正構筑強有力的發展基石。為此，要認真反思城鄉融合發展面臨的主體性困境，既要通過吸引多元主體參與，持續強化多元主體間的協作意識，打造穩固的主體合作聯盟；也要積極構建城鄉融合發展主體間的合作協調機制，更好地完成城鄉融合發展任務。

重新塑造多元主體的行動者角色，打造城鄉融合發展的主體合作聯盟

通過更加科學地界定多元主體的行動者角色，進一步吸引多元主體參與城鄉融合發展，從而更高效地打造城鄉融合發展的主體合作聯盟。當前，包括政府等在內的多元主體在城鄉融合發展中發揮著重要作用，并已成為重要的建設發展主體。在此基礎上，重新塑造多元主體的行動者角色，有助于幫助行動者更加明確自身的行動方向。具體說來，政府應成為部署城鄉融合發展工作的“主導者”和“資源分配者”；市場主體可以成為城鄉發展經濟基礎的“建設者”和物質資源的“援助者”，通過改善城鄉經濟發展來為城鄉融合發展尤其是鄉村振興夯實物質基礎；社會組織和公眾則可以成為城鄉融合發展的“實踐者”和“監督者”，既要主動積極地參與城鄉融合發展實踐工作，也要及時指出現有工作中的不足和失誤。此外，在科學界定出多元主體角色的基礎上，可以嘗試打造城鄉融合發展的主體行動聯盟，以便為城鄉融合發展提供源源不斷的行動者和支持力量。

高效激發城鄉融合中的多元主體自覺，強化多元主體間的協作意識

只有讓多元主體充分理解城鄉融合發展，才能促使其主動積極地參與實踐工作；與此同時，不斷強化多元主體間的協作意識，才能更加有效地促進城鄉融合發展目標的實現。一方面，要通過“教育培訓”和“實踐鍛煉”雙重手段來激發多元行動主體自覺。一般情況下，除了政府之外，大多數市場主體、社會組織和公眾都缺乏對城鄉融合發展的科學認識，為此要通過印發宣傳材料、組織宣講團等方式，對上述主體進行持續性、有針對性的教育。以市場主體為例，政府可以在財稅政策等方面給予一定優待，以更好地激發其參與和服務城鄉融合發展、履行社會責任的積極性；對于其他主體，在進行教育培訓的同時，要注意鼓勵多元主體積極參與城鄉融合實踐，通過“行動強化認知”，最終激發社會組織等主體的認知自覺和實踐自覺。另一方面，強化多元主體間的協作意識，不僅能夠壯大城鄉融合發展的行動力量，也能及時化解各種風險挑戰。另外，推進城鄉融合發展必然會觸及城鄉問題中的沉疴舊疾，單獨依靠某一主體很難完全化解，為此，亟需多元主體間開展有效合作，共同應對城鄉融合發展的實質性難題。

及時響應實踐工作訴求，積極構建城鄉融合發展主體合作協調機制

當前，我國城鄉融合發展面臨的壓力較大，既要進行整體性建設發展的頂層設計，也要開展具體的融合發展實踐。因而，多元主體應及時回應實踐工作訴求，并構建合作協調機制來提升行動能力。結合實踐工作，可從以下三個方面考慮協調機制構建：一是搭建順暢的信息溝通協商平臺。多元主體往往掌握著不同的發展信息，通過信息交換和分享，可以節省信息尋找成本，幫助其他主體更加便捷地調整各項發展工作。二是建立發展資源合作分配機制。充足的發展資源是推進城鄉融合發展的必要前提，但當前多元主體間享有的發展資源并不均衡，且資源類型也有較大差異。因此，亟需開展主體間的資源合作分配工作，促進不同主體發展資源的相互流動和補充，為城鄉融合發展創造良好的資源環境。三是構建主體實踐的交叉評估機制。即科學評估多元主體的行動過程和結果，以便不同主體能夠及時調整自身的行動方向和實踐模式，通過多元主體間相互“質詢”來調整自身行動、優化整體實踐，進而更加有效地服務城鄉融合發展。

【本文作者為華中科技大學公共管理學院教授、博導；華中科技大學公共管理學院博士研究生王文彬亦對本文有所貢獻】

責編：賀勝蘭 / 羅 婷（見習）