新中國成立以來的70年，是經濟發展和社會民生歷經探索并最終取得偉大進步的70年。中國城鎮住房制度同樣在這70年時間里經歷了波瀾壯闊的變革，其演變軌跡與中國經濟發展和社會民生的探索之路密不可分，其轉型軌道也對經濟發展和社會民生的成長路線產生了直接影響。由此，新中國成立70年以來住房事業走過的發展歷程可以作為一面鏡子，折射出新中國經濟社會發展演變的歷史特征，研究其制度變遷軌跡和預判其發展趨勢可對展望中國未來社會和經濟發展方向提供諸多啟示。

新中國70年的住房事業歷程：1949—1978

意識形態、指導思想與現實背景

新中國成立初期，在經濟建設上采取指令性計劃經濟模式，對基本經濟資源實行國有制基礎上的公有制形態。在這一背景下，國家各項政策都要為落實社會主義公有制和在經濟發展上實現趕超型發展而服務，住房政策也不例外。

新中國成立初期，由于經歷了長期戰亂，住房損毀嚴重，城市住房資源十分短缺。住房來源只能依靠統籌安排現有住房，或者合理分配新建住房。而當時政府的資金不足，同時新建住房也需要一定時間，因此對已有住房的統籌安排就成為解決住房困難的主要渠道。已有住房中，原屬官僚資本家、戰犯、漢奸、反革命分子等的城市住房被收歸公有，并完全由國家管理調配；城市居民、工商業者私有的城市住房則繼續保持其私有制不變，并鼓勵出租。但在當時強調社會主義公有制的背景下，政府仍傾向于將私有的房屋歸于國家管理。1949年8月12日，人民日報所刊發文章指出：“應當把所有城市房屋看作社會的財產，加以適當的監護。這樣才能使城市房屋日漸增多，人民的居住不發生困難，給將來社會主義的房屋公共所有權制度創造有利條件。”

私房公有化

當時的中國進行私房公有化是必然趨勢，新中國成立初期這一過程較為緩慢，然而隨著城市人口從1949年的5765萬人猛增到1953年的7826萬人，新建住房嚴重不足加上原有住房質量惡化，城市居民的居住條件愈加惡劣，已經到了政府不得不對私有房屋進行強制性干預的地步。因此，隨著1954年資本主義工商業社會主義改造的啟動，城市私房公有化也逐步開始推進。

城市私有房地產的公有化是由私營房地產業轉為公私合營和私有住房社會主義改造兩個方面構成。根據中央的要求，私營房地產改為公私合營，即國家同資本家在企業內部進行合作，國家占有相當股權，公私雙方共同經營企業，公方代表居于領導位，使得企業具有更大程度上的社會主義性質。

私有住房社會主義改造是以1956年1月18日中共中央批轉中央書記處第二辦公室1955年12月16日的《關于日前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》為標志啟動的。其要求對城市房屋占有者用類似贖買的辦法逐步改變其所有制，同時要求教育和改造以房租為全部或主要生活來源的房東及二房東，使其成為自食其力的勞動者。經過兩年的住房社會主義改造，到1958年年底，私房已經基本不存在，此后的1964年7月政府正式宣布私人租賃性質的住房關系基本不存在。

城市住房供給制度的初步建立

1952年5月24日，內務部地政司印發《關于加強城市公有房地產管理的意見》，其中明確提出了“以租養房”的方針和合理的租金標準。但到1955年政府對國家機關工作人員由供給制改薪金制時，考慮到這部分人的承受能力，對他們承租的公有住房實行低租金的過渡辦法，即住房租金大約只占薪金收入的2%—3%，隨后各地紛紛開始效仿這一做法。尤其是1956年以后，在片面強調住房福利品的思想影響下，“以租養房”逐漸被淡化甚至被否認。同時，由于新中國成立初期強調發展重工業以鞏固國防并增強國力，當時的城市戰略計劃是把消費城市變為生產城市，將國民收入的大部分投入工業生產。因此，住房投資得不到支持，這也更堅定了當時住房的福利性質。自此，我國初步建立起了低租金的福利住房供給制度。

住房建設及住房狀況

1950年，全國城市住房存量總面積只有4億平方米，城市人口6169萬，人均住房面積5.5平方米，住房條件十分惡劣。但由于低租金福利住房制度下住房建設資金只有投入沒有回報，同時政策上長期壓制住房建設，住房的投融資機制被嚴重扭曲，住房投資長期匱乏。加之1965年中央工作會議通過的《關于第三個五年計劃安排情況的匯報提綱》中提到，應立足于戰爭，把國防建設放在第一位。此后住房投資占累計基本建設投資的比重一路下滑，1970年達到新中國成立以來最低點，僅有2.6%。

20世紀70年代初鄧小平同志主持中央工作以后，住房建設管理工作才重新被重視起來，但城市居民居住條件并沒有得到明顯改善。改革開放前夕，全國190個城市人均居住面積僅3.6平方米（人均建筑面積6.7平方米），比解放初期的4.5平方米還少。存量房中還存在大量危房和棚戶區，住房質量得不到保障。另外，20世紀70年代末，全國城市每月公房租金是0.13元／平方米，不到維護成本的一半，在缺乏經濟激勵的條件下，新建成的公房建筑質量也非常低劣，配套設施簡陋不全，大大降低了居民的居住感。總體上，20世紀70年代末的住房問題已經嚴重影響人們的正常生活和工作，到了亟待解決的時刻，這迫使政府必須對住房制度采取有力改革措施以改善當時的住房局面。

新中國70年住房事業的發展：1979—2019年中國的住房制度變遷

1978年9月，鄧小平同志指出：“解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個人手中的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。”他還提出，建筑業是可以為國家增加收入、增加積累的一個重要產業部門，在長期規劃中，必須把建筑業放在重要位置。1980年4月，鄧小平同志又一次發表了關于住房問題的重要講話，認為不但新房子可以出售，老房子也可以出售。他還提出買房可以分期付款、提倡個人建房等設想。可以說這兩次談話為以后近二十年的住房改革指引了方向。

城鎮福利住房制度改革起步（1979—1987）

這一階段住房制度改革進行了多次實踐性探索。1979年，在西安、柳州、梧州、南寧試點，由政府出資建房并以土建成本價格向居民出售。1980年6月，中共中央和國務院批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》，正式提出住房商品化制度。1980年10月到1981年，全價出售政策向全國鋪開，但效果并不理想。1982年，進入“三三制”補貼售房探索階段，即政府、企業和個人分別承擔房屋售價的1/3，但由于政府及單位財政壓力過大，該政策也沒能得以持續。1986年3月城鄉建設環境保護部發布了《關于城鎮公房補貼出售試點問題的通知》（原城鄉建設部[1986]94號），重新提出全價出售公房以及售價標準。

除了實踐的探索，理論方面也取得了一定的突破。1980年1月蘇星在《紅旗》雜志發表《怎樣使住房問題解決的快些》，指出住宅是個人消費品的重要組成部分，應該走商品化道路。不得不提的是，1983年12月發布的《城市私有房屋管理條例》中提到了國家會依法保護城市公民私有房屋的所有權。同時，該條例中還涉及住房所有者對住房具備一定處置權和收益權。這表明住房已經成為居民財產的一部分，也標志著城鎮住房制度改革逐步向正規化、法制化邁進。

另外，這一階段與住房制度改革相關的諸多實踐也紛紛邁出了第一步。1979年10月15日，中國第一個商品住宅項目——廣州“東湖新村”獲得政府批準；1980年1月8日中國第一家房地產公司——深圳經濟特區房地產公司成立；1985年4月建設銀行深圳分行向南油集團85戶“人才房”發放我國第一筆個人住房按揭貸款；1987年12月1日，轟動全國的第一宗土地公開拍賣會在深圳會堂響起“驚天一錘”，1988年4月，憲法中“禁止土地出租”被改為“土地使用權可以依照法律規定轉讓”，隨后《土地管理法》也做出了相應的修改。

雙軌制住房制度與房地產市場初步建立（1988—1997）

經過上一階段實踐與理論的探索，“住宅作為個人消費品可以成為私有財產，可以買賣”的共識已經達成。為了進一步配合城市住房改革的順利進行，國務院于1986年成立了住房改革領導小組，并于1988年初召開了第一次全國住房制度改革工作會議。同年2月25日，國務院住房制度改革領導小組印發了中國第一個關于房改的法規性文件，即《關于在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》（國發[1988]11號），將住房福利制度改革正式納入中國改革開放的大規劃，住房制度改革進入了整體方案設計和全面試點階段。

1991—1992年共有24個省份加入房改陣營，“以售帶租”的特征明顯，房租加速上調。1992年鄧小平南巡講話以后，我國對外開放及市場化改革的步伐加快，全國房地產價格逐步放開，政府審批權力部分下放，金融機構開始發放房地產開發貸款，借助宏觀經濟“加快改革開放建設步伐”的大環境，中國房地產市場進入了快速擴張期。1992年，全國商品房銷售額達426.59億，比上年增長了80%。

1993年11月，第三次全國房改會議后，出售公房再次成為重點。但由于福利住房制度存在巨大慣性、商品房相關配套制度不成熟等原因，這一輪嘗試也沒能持續。1994年初，地方性房改方案被叫停，“以售帶租”的房改也就此終結，此后房改總體進展緩慢。雖然這一階段中多次實踐都以失敗告終，但是在多輪探索中，商品住房還是在夾縫中默默地成長，住房雙軌制逐步形成。

1994年7月，國務院頒布了《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發[1994]42號），這一文件構建起我國住房改革史上第一個綜合性框架。同年還針對城市房地產管理、住宅小區管理、房地產交易價格管理等一系列問題提出了具體的管理方案，并建立了相應的制度，可以說這些文件將我國住房制度改革探索的成果向正規化、法制化推進了一大步。

通過近20年漸進式的改革，20世紀末我國住房事業已經取得了一定成效。至1997年，城鎮人均居住面積上升到8.8平方米，是1978年的2倍多，全國城鎮竣工住宅4.055億平方米，是1978年的10余倍。但住房分配體制始終沒有發生根本性的變革，因此福利分房仍然占據主導地位。而此時商品房市場的發展已經到了瓶頸階段，1994—1997年的平均銷售面積增長率在10%以下，個人購買的比重也基本停留在50%—60%左右，沒有更大突破。

實現住房完全市場化，房地產支柱產業的地位得到確立（1998—2003）

1997年亞洲金融危機給中國住房制度改革提供了一個意外契機。為了應對危機，擴大內需，中央計劃將房地產業培育成新的經濟增長點。1998年7月3日國務院下發《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號），要求徹底停止住房實物分配，將與計劃經濟相適應的實物福利分配住房制度徹底逼入了死角，切斷了職工和單位之間的住房紐帶。自此，中國住房制度由此進入了全新的市場化時代。

1998年7月20日國務院發布《城市房地產開發經營管理條例》（國務院令第248號），政府不再對商品住房價格進行管控；2000年，限制房企上市的禁令到期，一時間大量資本涌入房地產市場；2001年7月北京申奧成功；2002年7月，《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令11號）正式實施，城市土地出讓全面實行招拍掛的制度逐步形成，城市土地稀缺性凸顯。短期內諸多助推因素使中國房地產進入了發展的快車道。

2003年全國首次房地產工作會議召開，首次明確房地產業對國民經濟的支柱產業作用。會后，8月12號國務院發布《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號），總結了1998年以來住房制度改革的諸多經驗，認為房地產業具備關聯度高、帶動性強的特征，進而確立了房地產支柱產業的地位。不得不強調的是，《通知》中還將之前以經濟適用房為主的住房體系改為“實現多數家庭購買商品房”，這一轉變被認為是中國住房制度最終邁入市場化階段的標志。

從這以后政府文件中再也沒有出現過“住房制度改革”的字樣，說明我國城鎮住房已經完成了全面商品化，即使未來住房制度還有局部完善和繼續建設的需要，但總體上已經達到了歷史的終點。此后政府不再提住房制度，只提住房政策，著眼點也從微觀的住房實物生產與分配轉向宏觀的市場調控。

房地產市場密集調控與住房保障并重（2004—2015）

這一階段開始，商品房價格飛速上漲，密集的住房市場調控隨之而來。2004—2015年全國共有七十多項調控政策出臺。2005年3月，國務院辦公廳《關于切實穩定住房價格的通知》（國辦[2005]8號）（俗稱“老國八條”）發布，這是第一個國務院層面的房地產市場調控政策。該通知除了強調房地產業是我國國民經濟的重要支柱產業，同時也第一次公開承認住房價格上漲過快會影響整個國民經濟的健康運行。但不盡如人意的是，原本以為能夠讓房價降溫的個人所得稅、商品房營業稅等規定并沒有對房價起到控制作用，甚至還助推了房價。隨后“新國八條”“七部委八條”等文件又分別對房地產供給結構、稅收、房貸、違規小數及炒房等方面做出了更加嚴格的要求，但是房價仍然在一次次調控中不斷上漲。

在多輪房價暴漲的過程中，中低收入者的住房困難問題越來越嚴重。2006年5月24日國務院九部委發布《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》（國辦發[2006]37號）（俗稱“國六條”）開始關注中低收入人群的住房保障問題。2007年8月13日，國務院辦公廳發布《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號）把對城市低收入家庭的住房保障正式提升為住房政策的主要內容，《意見》中規定：低收入家庭主要通過廉租住房解決，外加經濟適用住房；中等收入家庭根據各地實際可以采取限價商品房和經濟租用房的辦法解決；高收入家庭主要通過市場解決。至此，我國保障制度的重心將由經濟適用住房轉向廉租住房，形成了保障與市場相并列的格局，顯示出了中央政府在解決住房問題上要兩條腿走路的新思路。

此后，中央出臺了一系列與住房保障工作相關的政策，在增加保障房建設，擴大保障覆蓋率的同時，也完善并優化了保障房供應結構。2008年11月12日，住房和城鄉建設部對外宣布了高達9000億的保障性住房投資計劃。2009年6月住房和城鄉建設部公布《2009—2011年廉租住房保障規劃》，宣布從2009年至2011年，要基本解決747萬戶現有城市低收入住房困難家庭的住房問題。2010年1月10號國務院辦公廳發布《國務院辦公廳關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》（國辦發[2010]4號）又將保障房建設計劃翻番，提出要在2012年前為1540萬戶城市低收入家庭提供保障性住房。2011年1月，溫家寶同志宣布要在十二五規劃期間將建設3600萬套保障房的宏大計劃，目標是到2015年將全國城鎮人口的保障性住房覆蓋率從2010年底的7%－8%提高到20%，要基本實現城鎮低收入家庭“應保盡保”。2013年12月2日住房和城鄉建設部、財政部、國家發展改革委發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》（建保[2013]178號），要求從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運行，并軌后稱公共租賃住房。此外，這一階段除了中央對于住房保障的發展采取了一系列推動和鼓勵措施，地方政府也紛紛在住房保障方面進行了有益的探索，因城施策特征明顯。

需要指出的是，2011年以后，中國經濟發展速度逐漸下降。2014年以后，經濟環境變冷加諸多調控政策效果的疊加，房地產市場開始降溫，住房高空置率及高庫存成為了新的問題。

房地產發展新階段（2016至今）

2016年房地產市場的主基調為去庫存，超過150個城市制定了去庫存政策。2016年底，中央政治局會議提出2017年要加快研究建立符合國情、適應市場規律的房地產平穩健康發展長效機制。隨后中央經濟工作會議首次提出“房住不炒”的定位。同時，“租購并舉”悄然若揭，2017年7月24日住建部等九部委聯合印發了《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》要求加快發展住房租賃市場，在廣州、深圳、南京等11個城市陸續展開住房租賃試點。

真正全面提出新階段住房發展新思路與新目標的是十九大報告，“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。其中，“房住不炒”是繼2016年底中央經濟工作會議提出之后再次鄭重強調的一個概念，這充分說明“房住不炒”將成為今后相當長的一段時間內黨和政府解決我國城鎮住房問題、建立房地產市場健康穩定發展長效機制的核心指導思想，進一步為住房回歸居住屬性打好基礎。“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”則表明中央已經逐步意識到住房制度不僅要有市場配置作為主體，政府保障作為輔助，還要在市場設置和政府保障之外扶持培養出獨立的具備非盈利特征的社會組織機構。通過充分動員和科學有效合理利用這些社會資源以及民間力量，才能更快更好的實現住房市場有序健康的發展。“讓全體人民住有所居”作為新階段住房事業發展的目標，體現了“住有所居”既是人民美好生活的根基和民生建設的基石，也是全面建成小康社會的必然要求。可以說，無論“房住不炒”，還是“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”，歸根到底，都是為實現“讓全體人民住有所居”而服務的。

2018年6月，自然資源部宣布統一的不動產登記信息管理基礎平臺已經實現全國聯網，我國不動產登記系統進入全面運行階段，為構建房地產市場長效發展機制構建基礎性條件。

新中國70年住房事業的發展：1979－2019年住房制度改革的成效

新中國成立70年來，對比不同住房制度模式下的中國住房事業狀況，毫無疑問，住房制度改革后的40年中無論是城鎮居民的居住條件還是住房業發展都取得了更加巨大成就。但不可否認的，住房制度市場化過程中也產生了諸多亟待解決的新矛盾和新問題。

主要成就

首先，從全國城鎮住房供應量來看，2000年商品住宅竣工面積僅為1.89億平方米，2008年為4.88億平方米，2018年達到6.6億平方米。伴隨著住房供應量的飛速上漲，我國住宅存量也有巨大的突破，城鎮住宅存量面積從1978年的14億平方米到2017年的267億平方米，翻了19倍多。另外，從城鎮人均住房建筑面積來看，1978年僅6.7平方米，而2018年則達到了38平方米，城鎮住房已經完全擺脫了絕對短缺的狀況。

其次，從產業發展的角度來看，市場化改革給住宅房地產開發投資注入了巨大活力。住宅房地產的興起，也帶動了其他物業類型房地產的開發投資，使得房地產業整體得到了迅速發展。1978年全國住宅投資僅38億元，占GDP比重1.2%。1997年全社會住宅投資5371億元，對市場化的房地產投資為3178億元，占全社會投資比重12.74%，占GDP比重3.99%，其中住宅房地產開發投資占GDP比重1.93%。1998年房改后，房地產開發增速大幅度提升。2008年全國房地產開發投資2.53萬億元，其中住宅投資2.5萬億元，占全社會固定資產總投資的18.21%，占GDP比重8.31%。2018年全國房地產開發投資為12.03萬億元，其中住宅投資8.52萬億元，占全社會固定資產總投資的13.40%，占GDP比重9.46%。

再次，從產業鏈發展的角度來看，市場化改革刺激下的房地產業高速增長，因其產業鏈長、波及面廣、融資量大等特征，帶動了很多周邊產業發展。上游主要與房屋建設密切相關，包括建材、鋼鐵等行業；下游主要是家裝、家電、物業管理等。隨著存量房時代到來，二手房交易、舊房改造，以及節能、環保的建筑材料等行業也將被帶動起來。

最后，城鎮住房市場化改革為促進勞動力流動和推進城鎮化創造基礎性條件。單位分房的制度，城市內部和城市間勞動力流動都受到嚴重約束，城鄉人口流動更是幾乎不可能。市場化條件下，大量房屋的興建，在給農民創造數以千萬計進城就業機會的同時，也為數以億計農民進入城市提供了住所。1978年我國城鎮人口為1.72億，僅占全國總人數的17.92%，到2018年底，我國城鎮總人口達到8.31億，占全國總人數的59.66%。沒有住房市場化，如此大規模和快速的城鎮化很難想象。隨著城鎮化率的提升和城市建設規模擴大，城市面積也在不斷擴大。2008年我國城市建成區面積為3.63萬平方公里，城市城區面積為17.8萬平方公里，到2017年底城市建成區面積已經達到5.62萬平方公里，城市城區面積達到19.84萬平方公里。城市建成區大幅度擴張的背后都是巨大規模房屋建筑的結果。

主要矛盾

首先，商品住房的投資屬性被過度放大，居住屬性被壓制。住房商品化是市場經濟的必然要求，也是住房自身發展的需求。但各種原因下，中國市場化房改過程中的住房商品化，逐步演變成住房金融化，即住房被過度當作投資工具，市場上有大量住房是基于資產投資目的而不是居住用途被購買。中央“房住不炒”口號的提出，就是針對這種現象的廣泛存在性。“房炒不住”現象的泛濫，不僅直接帶來了城市居民住房支付力矛盾激化和中低收入家庭買房困難，也使得住房市場蘊藉了巨大的泡沫化風險，進而給整個經濟包括金融體系都帶來了巨大的系統性風險。

其次，住房供給品種過于單一、供應結構不合理。雖然2007年以來中央政府就高度重視住房保障體系建設，十九大報告也明確強調了住房的多渠道保障和多主體供應，但目前住房供應仍然存在品種單一、結構不合理問題，難以滿足不同人群、不同生命周期階段的多層次住房需求。在住房市場的租售結構方面上，盡管近年來大力提倡租購并舉、租購同權，但租賃市場的建設投入和規范性程度仍然嚴重滯后，難以有效起到分流住房需求的作用。

最后，住房市場化刺激了供給效率，但在分配方面的缺陷沒有被有效平抑。市場經濟條件下，住房資源市場化配置所帶來的住房資源兩極分化現象越來越突出。鑒于我國家庭財富中住房資產占比在七成以上，住房資源分配不均程度的擴大，直接推高了社會貧富差距。

總結和展望

新中國成立70年來的住房制度變遷，有三個關系自始至終貫穿在制度安排和制定過程中，理清這三個關系對今后我國住房事業的發展尤為關鍵。

第一，住房的屬性問題。關于住房商品屬性的討論歷經了二十年，直到1998年福利分房制度徹底瓦解才實現真正的突破。隨著住房市場化深入，如何平衡住房的居住屬性和投資屬性又一次成為關乎民生和社會發展的關鍵問題。可以說，明確不同類型住房的屬性及其在住房供應體系中的定位是住房事業發展的重要基礎之一。

第二，政府和市場責任邊界問題。住房制度改革之前，政府和單位對提供住房負有全責，改革后，推出的一系列政策都是為了讓個人更多承擔住房責任，政府和單位逐漸退出。此后政府更多扮演著調控、保障、監督、托底等的角色。未來我國住房供應體系還需要進一步完善，其中明晰政府和市場的邊界責任仍顯得極為重要。

第三，住房資源分配的公平性。福利住房體制下住房資源的不均一直延續到了住房市場化以后，并且隨著市場化深入，這種不公平性被擴大，導致住房資源的巨大差異。平衡這一問題，既需要政府從收入分配和再分配角度入手，對住房資源擁有進行調節，也需要社會通過構建住房保障體系為低收入人群住房進行托底。

回顧新中國住房事業70年的發展歷史，可以說過程坎坷而曲折，已取得的成就是十分偉大的，但依然存在諸多亟待解決的緊迫問題。面對新的歷史發展階段，住房事業的現狀與保障全體人民住有所居、實現高質量的住房小康的宏偉目標還有很大距離。在新的發展階段，讓中國的住房制度更加完善、住房事業發展更加順利，取決于更高水平的理論研究和更加合理的政策制定。住房事業的發展不僅僅關系到宏觀經濟的發展，而是關乎社會民生，也涉及政治、經濟、金融、法律、城市建設等多個政策體系和政府部門的協調，涉及到每個人。在廣泛的吸收社會意見和平衡各階層的利益訴求基礎上，實現整體社會的住房福利最大化，是今后中國住房事業更高質量發展的基本前提。

【本文作者為上海交通大學中國城市治理研究院嘉華教授、國際與公共事務學院教授、博士生導師，上海財經大學公共經濟與管理學院投資系博士生郭曉欣對本文亦有貢獻】

責編：趙博藝 / 李 懿