重要發現：

·根據城市生態涵養質量得分梯度分布可以將19個副省級及以上城市分為3組：高分組包括杭州、青島、南京、廣州4個城市，即華東“三雄”和華南“一霸”；中間組有廈門、深圳、上海、大連、北京、長春、成都、武漢、寧波9個城市，這些城市中除了北上深等一線城市，其他多為日益崛起的二線城市；一般組包括哈爾濱、西安、重慶、天津、沈陽、濟南6個城市，這些城市的生態文明建設力度有待加強。

·杭州、青島、廣州、上海、南京、廈門在城市生態涵養質量的基礎能力方面表現優秀，中間組的大連、武漢、長春、天津、寧波、深圳、成都、哈爾濱有比較不錯的基礎能力，但是與高分組還有一定差距。

·杭州、青島這兩個城市的生態涵養創新能力表現優異，中間組的武漢、廣州、大連、深圳的創新能力也比較不錯，北京、上海次之。另外，長春的生態涵養創新能力在東北地區最高，沈陽的得分明顯低于其他城市。

·按照各城市高質量發展能力得分，高分組城市排名從高到低依次為杭州、青島、廈門、南京、深圳，這5個城市生態涵養的高質量發展能力表現亮眼；中間組廣州、北京、上海、重慶、大連、成都、長春，在高質量發展方面也有好的表現。

生態文明建設是中國特色社會主義事業的重要內容，關系到人民福祉和民族未來，事關“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的實現。黨的十八大提出“五位一體”總體布局，將生態文明建設提到更高位置。黨的十九大提出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”，要求堅持人與自然和諧共生，構筑尊崇自然、綠色發展的生態體系，強調“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，像對待生命一樣對待生態環境，統籌山水林田湖草系統治理，實行最嚴格的生態環境保護制度”，指出“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”。此外，中共中央、國務院在2018年6月印發《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》，指出要落實生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線硬約束，深化供給側結構性改革，推動形成綠色發展方式和生活方式，堅決打贏藍天保衛戰、著力打好碧水保衛戰、扎實推進凈土保衛戰，加快生態保護與修復，改革完善生態環境治理體系，堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

中國生態現代化的發展順應了全面深化改革時期，國內由經濟化政治向生態化政治轉型發展的新訴求，也契合了當前國家政治話語的生態化建構模式。生態化政治新思維的治理模式在某種程度上，為地方治理實踐提供了全域性生態系統創新的制度基礎和政策導向（李志強，2018）。人民論壇測評中心在梳理城市環境治理狀況評價指標體系，生態治理理念、能力、體系，政治語境，政策路徑，公民參與路徑和生態治理績效評價以及綠色生態屏障建設、城市或地區可獲得的生態數據等相關文獻的基礎上，堅持用最適宜的指標，盡可能地實現以客觀評價為導向、數據的可獲得性為前提，通過設置主觀評價和搜索客觀數據建立科學客觀的地區或城市生態涵養質量評價指標體系。

城市/地區生態涵養質量評價指標的構建

生態涵養質量的內涵

生態文明是指人類遵循人、自然、社會和諧發展這一客觀規律而取得的物質與精神成果的總和，是人與自然、人與人、人與社會和諧共生、良性循環、全面發展、持續繁榮為基本宗旨的文化倫理形態（鄧燕紅，2018）。建設生態文明是一個包括源頭防范、過程治理、后果獎懲的系統工程，其中的生產生活方式、環境資源損耗補償、生態保護與修復、自然資源資產產權等都需要通過建立健全生態文明制度和法制體系，形成更加嚴格、公平、可持續的社會規范和制度加以引導和實現（劉舉科等，2018）。

我國的生態文明建設，要深入貫徹落實生態興則文明興、生態衰則文明衰的深邃歷史觀、堅持人與自然和諧共生的科學自然觀、綠水青山就是金山銀山的綠色發展觀、良好生態環境是最普惠的民生福祉的基本民生觀、山水林田湖草是生命共同體的整體系統觀、用最嚴格制度保護生態環境的嚴密法治觀、全社會共同建設美麗中國的全民行動觀、共謀全球生態文明建設之路的共贏全球觀等“八個觀”。做好新時代城市或地區的生態文明建設工作，必須始終以習近平生態文明思想為指導，化生態文明建設重要戰略思想為生態城市或地區建設的生動實踐成果，全方位、全地域、全過程開展城市或地區生態文明建設。

城市或地區的生態涵養質量是其實施生態文明建設和生態治理產生的效果，是生態治理能力在生態系統各個方面的反饋。關于生態涵養及其衍生概念，不同學者具有不同的認識。在綜合各位學者觀點的基礎上，對生態涵養質量的涵義進行了以下界定：生態涵養質量，在一定程度上是實施生態文明建設和生態治理的具體實踐，指在保護生態承載能力和資源稟賦的前提下，注重生態文明政策的制定和宣傳、引導，強化生態修復和水源保護，完善生態補償和后期管護機制，加強與周邊地區的生態保護協作、區域資源整合，大力發展生態友好型產業，著力保護、建設和筑牢生態安全屏障，滿足人民群眾對優質生態產品和優美生態環境的需要。生態文明是一種新的人類社會文明形態，考察城市或地區的生態涵養質量是推進地區或城市生態治理現代化的重要途徑，生態治理耦合于“綠色發展”理念的精神意蘊，內嵌于國家治理現代化，探索與構建生態治理體系也是推進國家治理能力現代化的重要途徑之一。

測評指標的構建邏輯

“質量”是一個與目標、資源、能力、過程、系統、結構等密切相關的概念，通常用來衡量目標實現的程度或效果。結合生態涵養質量的概念分析，城市或地區的生態涵養質量要從城市或地區的整個生態系統出發，在保護生態承載能力和資源稟賦的前提下，實施生態保護和生態修復可能需要具備的能力、資源與過程來體現。在構建城市或地區生態涵養質量評價指標時，要先了解何為治理能力和生態治理能力，并在此基礎上對評價指標進行構建。治理能力是一個綜合性的概念，需要從系統性、整體性的高度對其進行考察分析。國內外學術界對治理能力研究的成果頗豐，但鮮少進行系統性、層次性、條理性的分析。我們在借鑒治理能力要素和系統論的基礎上，按照系統分析的“輸入—轉換—輸出—反饋”路徑，從生態系統的“目標要素”“資源要素”和“過程要素”入手，構建生態涵養質量評價指標體系，目的是回答生態系統如何運轉、生態治理如何發生和產生效果以及人類在生態系統中如何參與和應該具備怎樣的能力等，從生態系統內部各要素之間的相互作用、相互影響的角度對城市或地區生態涵養質量進行系統性、層次性、科學性的分析與評價。

生態保護與生態修復過程有四類不可或缺的構成部分。第一類是治理主體，主要是國家但不限于國家，地方政府也是生態治理的重要參與主體之一；第二類是治理對象，即企業、社會團體和個人等，他們既是生態治理的對象，在一定程度上也是生態治理的重要參與主體，具有交互主體性；第三類是治理目標，主要是指實施生態保護和生態修復等生態治理要達成的效果，具體指對治理對象進行生態服務、生態教育和生態的法治化引導以及做好生態修復和生態保護等；第四類是治理資源，資源的豐富和協作化程度直接影響行為主體在參與生態治理過程中可以動用的能量，資源越豐富、協作化程度越高，越能促進生態保護和生態修復。在推進生態治理的過程中，不僅需要主要實施者發起行動，還需要客體對象的積極響應；不僅需要政府制定實施與此相關的政策、規定、制度， 還需要及時聽取公眾對生態文明建設總體評價、綠色生產評價和綠色生活評價。基于這些原因，本次指標的測量研究方法不僅包含客觀數據，同時也包含通過采訪和調查獲得的主觀數據。

測評結果

城市生態涵養質量綜合排名

根據測評結果，我們將19個副省級及以上城市的生態涵養質量得分分為3組：第一組為高分組（得分>80分），包括杭州、青島、南京、廣州4個城市，即華東“三雄”和華南“一霸”，這些城市在全國的政治、經濟等社會活動中處于重要地位并在區域內具有很強的輻射帶動能力，是具備高生態涵養質量的中心城市；第二組為中間組（75分<得分<80分），包括廈門、深圳、上海、大連、北京、長春、成都、武漢、寧波9個城市，這些城市中除了北上深等一線城市，其他多為日益崛起的二線城市，經濟實力較強，發展潛力巨大，政府配置資源能力強，基礎設施配套水平和基本公共服務保障水平都比較高，注重生態環境保護，在自身所處的城市群中具有重要的影響力和輻射力，其生態涵養質量在區域中較高；第三組為一般組（60分<得分<75分），包括哈爾濱、西安、重慶、天津、沈陽、濟南2個直轄市和4個省會城市，由于上述直轄市下轄農村地區以及省會城市所在的城市圈建設滯后，高端服務功能不足，生態文明建設的力度有待加強，因此，這些城市在19個城市中生態涵養質量得分相對較低。

基礎能力排名

基礎（支撐）能力是指城市或地區在進行生態保護和修復過程中為保障生態涵養質量需具備的基本價值導向和能力，包括生態教育、生態服務、生態法治化以及生態安全等。按照各城市基礎能力得分，高于80分的城市排名從高到低依次為杭州、青島、廣州、上海、南京、廈門，這6個城市的生態涵養基礎能力較強；中間組的大連、武漢、長春、天津、寧波、深圳、成都、哈爾濱在基礎能力方面也有一定的實力，但是與高分組還存在差距。

創新能力排名

創新能力是指為保障城市或地區生態涵養質量的物質與非物質支持，包括資源配置和利用程度、區域合作的程度和區域間資源整合的程度等。按照各城市創新能力得分排名，高于80分的城市有杭州、青島，這兩個城市在生態涵養的創新能力方面表現優異，中間組的武漢、廣州、大連、深圳在創新能力方面做得比較不錯，北京、上海次之，說明這些城市在生態涵養的物質與非物質保障支持方面取得了一些成效，但是與高分組仍有一定的差距。另外，長春的生態涵養創新能力在東北地區最高，沈陽的得分明顯低于其他城市。

高質量發展能力排名

高質量發展能力涉及生態治理實施從輸入到輸出良性運轉的全過程，包括綠色政策制定、綠色政策執行、區域生態風險應變、多元協同治理、生態產業等內容。按照各城市高質量發展能力得分，高于80分的城市排名從高到低依次為杭州、青島、廈門、南京、深圳，這5個城市在生態涵養的高質量發展能力方面表現不錯；中間組的廣州、北京、上海、重慶、大連、成都、長春也同樣表現良好；低分組的哈爾濱和寧波與中間組還有一定的差距。

(指標體系具體構成和計算過程，詳細的數據結果排名，19個副省級及以上城市在城市生態涵養質量做出的突出實踐與創新經驗……如需完整測評報告請聯系《國家治理》周刊編輯部。)

【執筆：人民智庫研究員 賈曉芬】

責編：李 懿 / 蔡圣楠