【摘要】根據相關理論分析和參照國內外大都市地區的發展與規劃經驗，多中心網絡化結構是大都市區（大都市圈或大都市群）發展到成熟階段最為合理的空間結構。長三角目前正處于加快轉型、實現高質量發展的關鍵階段，區域發展的不充分和不平衡問題也仍然存在。不充分主要體現在該區域和國外發達國家相比仍然存在質量和效益方面的較大差距，不平衡主要表現為仍然存在比較大的區域差異和“過密過疏”問題。筆者認為，我們要以大力促進區域整體創新發展，形成相互協同的城市定位和產業分工新格局，建設樞紐型、功能性、網絡化的廣域交通基礎設施體系，推進多中心網絡化的空間管制等多項舉措合力打造長三角多中心網絡化空間結構。

【關鍵詞】多中心 網絡化 空間結構 大都市群 長三角區域

【中圖分類號】F061.5 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.003

長江三角洲區域（以下簡稱：長三角）是我國經濟最為發達和最具活力、對內對外開放程度最高、創新與創業能力最強的地區之一，是我國沿海三大人口與經濟高度密集區之一，目前正致力于建設世界級城市群。在2018年11月5日的首屆中國國際進口博覽會上，習近平總書記宣布，“為了更好發揮上海等地區在對外開放中的重要作用，決定將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略”。實現長三角一體化需要促進人、財、物等各種要素尤其高端要素的高速、高效、自由流動，要求實現經濟資源、社會資源、環境資源以及空間資源等的優化配置，更要求探索人口、經濟高度密集地區的優化開發模式來避免由于過度集中所造成的大城市病等城市問題，這些顯然都需要優化區域的空間結構和布局。根據相關理論分析，參照國內外大都市地區的發展經驗和教訓以及現階段長三角所存在的空間布局和結構問題，筆者認為促進長三角一體化，應著力打造多中心網絡化的空間結構。

多中心網絡化結構被認為是大都市區（大都市圈或大都市群）發展到成熟階段最為合理的空間結構，并被世界主要大都市區規劃所倡導

在當今全球城市化進程中，大城市持續增加和城鎮密集區的大量出現是極為顯著的特征，特別是受全球化、信息化、網絡化影響，全球城市化發展表現出新的特征，即城市發展的區域化，城市空間和城市景觀已經開始從個體城市走向都市圈（都市群或都市帶，metropolis）。一方面，城市的地域擴張不斷向郊區擴散和再集中，形成多中心的區域城市形態；而另一方面，在區域范圍內，城鎮群體化發展，形成由多個核心城市組成的連續城市化區域，即大都市區（帶）或大都市圈。經濟地理學家斯科特（A.J.Scott）認為，全球資本主義發展正進入一個以強化了的區域化生產為標志的發展階段，世界范圍內由大的城市區域主導的斑塊結構已取代傳統的“核心-邊緣”組織模式[1]。在世界不同地方，現代城市-區域空間發展表現出新的多中心趨勢和特征。美國伴隨城市郊區化而出現了郊區次中心，郊區次中心的發展促使城市空間結構向多中心轉化，Garreau將其定義為“邊緣城市”[2]。而在歐洲，則在中心城市外圍出現了密集開發現象，即影響全球的“新城運動”。在亞洲出現了McGee定義的“Desakota”，即“城鄉融合體”[3]。城市發展在空間組織上，由傳統的、等級性的中心地模式，向多中心、扁平化、網絡型模式轉變[4]。

近年來，多中心、網絡化的大都市區空間發展現象越來越多地受到關注。在美國，大量的理論和實證研究關注大都市區的多中心化現象[5]。而在歐洲特別關注由多個同等規模城鎮組成的多中心城市區域[6]。國際大都市區域發展的經驗同樣表明，主要的世界城市區域，如倫敦大都市圈、巴黎大都市圈、日本首都圈等，都經歷了由單中心擴張向多中心、網絡化發展模式的轉變[7]。倫敦大都市圈的發展已經突破1944年大倫敦規劃的地域范圍（半徑48公里），將東南英格蘭地區納入了倫敦大都市圈規劃（半徑100公里）。1995年的英國東南部規劃，提出在泰晤士河構建30英里長的多中心發展軸線，它已經突破了1944年的模式。巴黎大都市圈同樣致力于多中心發展，在1960年，《巴黎地區整治規劃管理綱要》中就提出要建設衛星城以疏散人口、發展多中心城市結構，該綱要規劃沿城市主要發展軸和城市交通軸建設衛星城市，1994年獲批的《巴黎大區總體規劃》強調了巴黎大都市圈的龍頭作用，同時要求在整個巴黎盆地范圍內通過設立多級中心，形成均衡的城鄉聚居網絡。日本從1958年到1999年先后制定了五次首都圈基本計劃，從1976年第三次首都圈基本計劃開始，就提出要改變首都圈東京都心一極依存的地域結構形態，歷經了從環狀三層圈到多核型、多核多圈、分散型城市圈的空間模式轉變。為實現從首都圈東京都心一極依存（單中心集聚）的地域結構向分散型網絡結構轉變，實施了東京都市圈內都市空間與職能的重組，廣域交通、通訊基礎設施體系整治以及業務核心城市的培育與利用等重大措施。日本在首都圈地域范圍內，致力于建設多個自立性都市圈和業務核心城市來改變東京中心區的單中心集聚，如多摩自立都市圈（業務核心城市：八王子市、立川市）、神奈川自立都市圈（業務核心城市：橫濱市、川崎市）、崎玉自立都市圈（業務核心城市：大宮市、浦和市）、千葉自立都市圈（業務核心城市：千葉市），茨城南部自立都市圈（業務核心城市：土浦市、筑波市）。《北京城市總體規劃（2016年～2035年）》提出的城市空間結構為“一核一主一副、兩軸多點一區”，致力于疏解首都功能核心區以及主城區的非首都功能來降低開發強度，規劃建設城市副中心和促進建設以首都為核心的世界級城市群來實現多中心網絡化發展。

長三角發展不充分、不平衡問題仍然存在，人口高度密集的地區存在嚴重的“大城市病”，而外圍地區則發展不充分

長三角根據城市間的聯系緊密程度可以分為三個空間尺度，分別是廣域長三角、中域長三角和狹域長三角。廣域長三角，包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省四省市，國土面積35.9萬平方公里，2017年總人口2.23億人，地區生產總值19.5萬億元，分別占全國的3.7%、16%和23%。中域長三角，為《長江三角洲城市群發展規劃》（國務院2016年5月發布）所劃定的范圍，即上海、江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚州、鎮江、泰州，浙江省的杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、金華、舟山、臺州，安徽省的合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶、滁州、池州、宣城，共26個城市，國土面積21.3萬平方公里，2016年總人口1.4億人，地區生產總值14.9萬億元，分別約占全國的2.2%、10.0%和20.0%。狹域長三角，包括上海、南京、無錫、常州、蘇州、南通、揚州、鎮江、泰州、杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山、臺州等16個城市，國土面積11.3萬平方公里，2016年總人口1.1億人，地區生產總值12.4萬億元，分別約占全國的1.2%、7.9%和16.7%（見表1）。

長三角區位優勢突出，資源稟賦條件好，綜合經濟實力強，特別是形成了比較完備的城鎮體系和比較明確的區域產業分工。長三角城鎮等級體系結構比較合理，就中域長三角而言，擁有市區常住人口超過1000萬人的超大城市1座（上海）、市區常住人口超過500萬人的特大城市1 座（南京），市區常住人口超過300萬人的Ⅰ型大城市3座（杭州、合肥、蘇州）以及市區常住人口介于100萬到300萬人的Ⅱ型大城市10座（無錫、常州、南通、鹽城、揚州、泰州，寧波、紹興、蕪湖、臺州），此外尚有9座中等城市和42座小城市，還有眾多的特色小城鎮，城鎮分布密度達到每萬平方公里80多個，常住人口城鎮化率接近70%。城鎮間聯系密切，通達性好，一體化程度較高。就狹域長三角而言，目前的區域空間結構呈現出以上海為主中心、南京和杭州為次中心的“掌狀”網絡結構，屬于較成熟的多中心、網絡化結構。長三角基于產業價值鏈的分工體系已經基本形成，有上海市的總部經濟、研發經濟和信息經濟等中樞職能，江蘇省的大規模先進制造業和裝置型工業，浙江省的現代服務業、專業化先進制造業及集群，安徽省承接三地產業轉移發展勞動密集型和資本密集型制造業等[8]。在人口流動方面同樣也顯示出長三角已經形成了以上海、蘇州、杭州、南京為中心的“一主三副”多核心網絡[9]。

長三角目前正處于加快轉型、實現高質量發展的關鍵階段，區域發展的不充分和不平衡問題仍然存在。其不充分主要體現在該區域和國外發達國家相比仍然存在質量和效益方面的較大差距，不平衡主要表現為仍然存在比較大的區域差異和“過密過疏”問題。

長三角是我國的發達地區，但和國外發達國家相比仍然存在比較大的差距，集中體現為發展質量和效益的差異。作為公認的世界六大城市群之一的長三角城市群，與其它五大城市群相比，在人均GDP水平、地均GDP水平上都有比較大的差距，還有區域開發強度過高以及區域差異過大等問題。就人均GDP而言，按照2016年平均匯率為1美元兌6.6423元人民幣計，長三角四省市平均為1.20萬美元，長三角26市平均為1.48萬美元，而世界其它五大城市群該指標在5萬美元左右，長三角僅相當于這些城市群的四分之一到三分之一。長三角地均經濟產出水平也大大低于世界其它五大城市群，地均GDP相當于其中最低的北美五大湖城市群的70%，僅相當于其中最高的日本太平洋沿岸城市群的十分之一。

長三角一體化程度在國內處于比較高的水平，但仍然存在比較大的經濟發展水平差異（見表2、表3）。就廣域長三角四省市總體而言，2017年最高的上海市的人均GDP為12.5萬元，而安徽省僅為4.4萬元，相差2.84倍；就中域長三角26個城市而言，2016年最高的蘇州市的人均GDP為14.6萬元，而安慶市僅為3.3萬元，相差4.4倍；就狹域長三角16個城市而言，2016年最高的蘇州市的人均GDP為14.5萬元，而臺州市為6.4萬元，相差2.26倍。就上海市外圍相對發達的五大都市圈來看，人均GDP也有近一倍的差距，蘇錫常城市圈人均GDP為13.9萬元，而合肥城市圈為7.5萬元。經濟發展水平的差異還表現在產業結構上，上海市的三次產業結構比為0.4:29.8:69.8；而安徽省阜陽市則為21.6:39.8:38.6；如果從經濟發展階段來判斷，上海市已經處于后工業經濟發達階段，安徽省阜陽市等部分城市還處于工業化初期或中期階段。

“過密過疏”同時存在（見表3）。中域長三角26市的人口密度最高與最低相差22.1倍，上海市人口密度為3816.7人/平方公里，而安徽省池州市為172.5人/平方公里；就經濟密度而言，上海市地均GDP為44442萬元，而安徽省池州市為701萬元，兩者相差63.4倍。由于“過密”導致了這些人口經濟密集地區特別是上海、南京、杭州的人口和經濟功能過度集中在中心城區，帶來了交通擁堵、環境惡化、房價過高等“大城市病”問題。以上海市為例，近20年來，上海城市形成“攤大餅”式的空間擴張形態，不斷擴大中心城區的物理空間，各種功能不斷向中心城區聚集，“一城獨大”造成的“城市病”愈發嚴重。中心城區中的虹口、靜安兩個區的人口密度每平方公里超過3萬人，又因為職住分離帶來了鐘擺式人流而加重了“城市病”[10]。因此探索人口經濟密集地區優化開發模式已經成為了長三角一體化的重要課題。長三角非“一核五圈”外的城市以及三省市非城市群的城市表現出明顯的發展不充分以及“過疏”現象，因此需要通過優化區域空間結構，在實現一體化發展中來逐步解決“過疏”問題。

影響區域一體化發展的區域關系、城鄉關系以及體制機制問題同樣存在。具體表現為長三角特大城市對周邊地區的輻射帶動作用不強，虹吸效應仍然過強；區域外圍地區特別是邊緣地區經濟社會發展水平和中心區域之間的聯系不緊密等空間結構問題依然突出；城市間分工協作不夠，低水平、同質化競爭仍然嚴重；區域一體化發展的體制機制有待進一步完善等問題。長三角在規劃的互動合作機制，市場一體化建設機制、生態環境協同保護治理機制以及公共服務和社會治理協調機制等方面都缺乏包容性[11]。

解決好以上這些長三角空間發展中的問題，即優化與提升長三角空間結構，將是促進長三角協調發展和區域一體化的重要途徑。

應多策并舉，合力打造多中心網絡化的區域空間結構，以支撐長三角協調與一體化發展

就目標導向而言，長三角一體化已經上升為國家戰略，國家要求長三角加快形成一體化發展的空間格局。2016年5月，國務院常務會議通過的《長江三角洲城市群發展規劃》提出到2030年要全面建成具有全球影響力的世界級城市群，構建網絡化、開放型、一體化發展格局。相關研究已經表明，世界級城市群已經普遍進入到了多中心網絡化的發展階段。[12]從國家戰略目標要求不難看出，就長三角空間結構而言，就是要打造其成為多中心網絡化的空間結構。就問題導向而言，建立起區域整體與各城市功能定位明確且人口與經濟分布合理、聯系緊密、協同一體的多中心網絡化的空間結構，將有利于同步解決區域內的“過密過疏”問題。

為解決發展的不充分問題，必須大力促進區域整體高水平、高質量的創新發展。只有通過高質量的創新發展才有條件、有可能實現長三角的區域空間結構優化，可以說創新發展是優化和打造多中心網絡化發展格局的基礎和前提。打造具有全球影響力的科技創新高地、全球重要的現代服務業和先進制造業中心是建設具有全球影響力的世界級城市群的核心與關鍵[13]，因此，長三角合力打造全球創新高地、加快向全球價值鏈高端邁進、繼續保持和不斷提升在全球經濟體系中的份額極為重要。長三角城市要鞏固和發揮以上海為創新樞紐，以南京、杭州、寧波、合肥等城市為重要創新節點，由沿海向內陸擴散的創新空間集聚格局，不斷加大人力資本、資金投入水平和創新平臺建設中對提高本城市和鄰近城市的創新水平具有重要作用的要素投入[14]；根據創新資源在長三角分布不均的現狀，加快建立健全促進各類創新要素高效流動的區域協同創新體系；積極發展和壯大上海科創中心、G60科創走廊、G42高端制造走廊、長三角互聯網經濟區等。事實上，只有創新才能獲得高質量發展，才能逐步縮小乃至解決長三角城市之間的發展不平衡問題。

區分長三角城市間的不同關系，強化整合性城市網絡之間的合作以及互補型城市網絡之間的分工，形成相互協同的城市定位和產業分工新格局。長三角城市間的關系可以看成是一個復雜城市網絡，可以分為互補型城市網絡和整合型城市網絡。互補型城市網絡強調垂直整合，其效率性來自于專業化分工，因此互補是關鍵的整合機制。整合型城市網絡則強調水平整合，其效率性來自于相互合作帶來的外部規模經濟和范圍經濟，因此合作是關鍵的整合機制。提升長三角主要城市（上海、南京、杭州、合肥）的全球經濟和創新競爭力；深化“一市五圈”，即上海市（全球卓越城市）和南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈的分工和合作，特別需要強化核心-次核心-外圍的分工與合作，要以上海為核心，以南京、杭州、合肥、蘇州和寧波為次核心，加強和其他城市的分工。因為核心、次核心和其他城市屬于互補型城市網絡，所以要側重于分工，在廣域長三角、中域長三角和狹域長三角不同空間范圍內形成由不同產業構成的基于產業價值鏈的空間分工體系。

夯實長三角基礎設施互聯互通的物理基礎，建設樞紐型、功能性、網絡化的廣域交通基礎設施體系。長三角要利用增長邊界確定、交通導向發展、低效土地再利用、減量發展等空間增長管制工具，來促進形成高效、均衡的多中心網絡化空間結構。對于超大城市上海應該有更為嚴格的空間管制措施，在這方面北京降低中心城區特別是核心區密度，實現減量發展的做法值得借鑒。同樣對于特大城市南京以及即將成為特大城市的杭州在中心城區控制總量增長也極為重要，高質量發展絕不是高開發強度的發展，降低特大城市的開發強度將有利于緩解“大城市病”。夯實長三角基礎設施互聯互通的物理基礎，建設樞紐型、功能性、網絡化的廣域交通基礎設施體系，推進交通導向發展，將有利于形成多中心網絡化空間結構。從規劃理念上，大城市交通導向發展多次被提起，但真正落實到位的并不多，在長三角的大城市中，往往是城市內部交通包括城市內部的軌道交通比較發達，但很少延伸到遠郊區域，更不用說延伸到臨近城市的區域，這也是導致城市之間聯系不緊密、單中心過度集聚的重要原因，因此必須強化廣域交通基礎設施體系的建設。

推進長三角多中心網絡化的空間管制，從制度架構的角度建立地方主體間的分工與合作制度平臺。強化建立起網絡化的地方合作，即網絡化管治模式。近年來，網絡化管治模式在運作方式上有不少創新，包括政府聯席會、區域同盟、區域規劃、稅基分享等。網絡化管治模式是對傳統的集中式和分散式管治模式的折衷和綜合，是多元化的管治機制與模式。長三角在區域合作發展制度建設上具有比較好的基礎，早在1992年就建立了包括長三角15個城市的經濟協作辦主任聯席會議制度，其后不斷升格，到2009年升格為長三角地區合作與發展聯席會議，而2018年6月，上海市發展和改革委員會與江浙皖三省有關部門又聯合成立了“長三角區域合作辦公室”。長三角由于建立起了基于企業產業價值鏈空間分工的區域合作體系，在我國各個主要經濟區或城市群中都是區域合作的典范，但實現長三角多中心網絡化發展，仍然必須進行制度創新。我們要建立健全多中心網絡化發展的政策與法律體系，探索跨區域聯動和區域合作立法機制，明確部門、地區間跨區域合作機制的主要形式、權利與義務，優化重大基礎設施布局、重大產業項目布局、創新與公共服務配置等，并強化區域合作監督考核；要進一步強化區域合作的多層次化和市場化，促進廣域長三角四省市間、中域長三角（26個城市）內部城市間和區外城市間、五大都市圈內部城市間和外部城市間等各級政府和企業的跨行政區合作；要積極引入市場化手段，特別是平臺建設、園區合作、企業合作、項目合作等多種形式，來推進長三角一體化發展。

（本文系國家自然科學基金項目“中國超大城市規模與空間結構的綜合效應研究”的階段性成果，項目編號：41671120；北京大學政府管理學院MPA研究生黃杏靈對本文亦有貢獻）

注釋

[1]A.J. Scott(eds.), Global City-Regions: Trends, Theory, Policy, Oxford University Press, 2002.

[2]GARREAU J., Edge City: Life on the New Frontier, New York: Doubleday, 1991.

[3]MCGEE T. G., "The emergence of Desakota regions in Asia: expanding a hypothesis", in GINSBURG N.; KOPPEL B. and MCGEE T. G., The Extended Metropolis: Settlement Transition in Asia, Honolulu: University of Hawaii Press, 1991, pp. 3-25.

[4]李國平、孫鐵山：《網絡化大都市：城市空間發展新模式》，《城市發展研究》，2013年第5期，第83～89頁。

[5]ANAS A.; ARNOTT R. and SMALL K. A., "Urban spatial structure", Journal of Economic Literature, 1998, 36 (3), pp. 1426-1464.

[6]KLOOSTERMAN R. C. and MUSTERD S., "The polycentric urban region: towards a research agenda", Urban Studies, 2001, 38 (4), pp. 623-633.

[7]李國平等：《首都圈：結構、分工與營建戰略》，北京：中國城市出版社，2004年。

[8]李國平等：《產業轉移與中國區域空間結構優化》，北京：科學出版社，2016年，第247、376～377頁。

[9]趙落濤、曹衛東、魏冶、張宇：《泛長三角人口流動網絡及其特征研究》，《長江流域資源與環境》，2018年第4期。

[10]伍愛群：《欲治“大城市病”上海須重構市域公共交通體系》，《城市》，2016年第9期。

[11]郁鴻勝：《長三角一體化的關鍵是建立包容性的區域協調新體制》，《上海經濟》，2018年第3期。

[12]李國平、楊軍等：《網絡化大都市——杭州市域空間發展新戰略》，北京：中國建筑工業出版社，2009年。

[13]曾剛、滕堂偉：《落實建設創新型國家戰略，推進長三角城市群一體化發展》，《上海經濟》，2018年第3期。

[14]劉鑒、楊青山、江孝君、張郁：《長三角城市群城市創新產出的空間集聚及其溢出效應》，《長江流域資源與環境》，2018年第2期。

責 編／周于琬

Focus on Building a Multi-center Networked Spatial Structure in the Yangtze River Delta

Li Guoping

Abstract: According to the relevant theoretical analysis and referring to the development and planning experience of metropolitan areas at home and abroad, the multi-center networked structure is the most reasonable spatial structure when a metropolitan area (or metropolitan cluster) develops to a mature stage. The Yangtze River Delta is currently at a critical stage of accelerating transformation and achieving high-quality development. The problems of inadequate and unbalanced regional development still exist. Insufficiency is mainly reflected in the fact that there are still large gaps in quality and efficiency compared to the developed countries. The imbalance is mainly manifested by the relatively huge intra-regional differences. We must vigorously promote the overall innovation and development of the region; form a new pattern of coordinated urban positioning and industrial division of labor; build a hub-type, functional, and networked transportation infrastructure system; and put in place relevant space control measures, in order to create a multi-center networked spatial structure in the Yangtze River Delta.

Keywords: multi-center, networked, spatial structure, metropolitan cluster, Yangtze River Delta

李國平，北京大學首都發展研究院院長兼首席專家、政府管理學院教授、博導，北京大學中國城市管理研究中心主任。研究方向為區域經濟、經濟地理、城市與區域規劃。主要著作有《產業轉移與中國區域空間結構優化》《中國低碳發展公眾參與戰略研究》等。