北大憲法行政法中心名譽主任姜明安發表演講

作者：姜明安 北大憲法行政法中心名譽主任、中國法學會行政法學研究會副會長和廉政法制研究會副會長

關于民營企業和企業家權益保護的大政方針，從2016年中共中央、國務院《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》、2017年中央《關于營造企業家健康成長環境 弘揚優秀企業家精神 更好發揮企業家作用的意見》到2018年習近平總書記在民營企業座談會上提出“民營企業和民營企業家是我們自己人”，即已經完全確定，并且非常明確。現在的問題是如何實施，如何實現。

筆者認為，實施、實現民營企業和企業家權益保護大政方針的關鍵在于法律細節。如果不解決法律和政策實施過程中各種各樣的細節問題，特別是相應領域、相應事項的具體法律、政策規定不甚明確，存在較大執法和司法裁量空間時的法律、政策適用的細節問題，民營企業和企業家權益保護的大政方針在很大程度上就只能停留在中央和各部門各省市的會議上和文件中而不可能在實踐中落實。涉及民營企業和企業家權益保護的法律細節問題是大量的，下面我僅舉五例：

一、關于國家賠償是否需要異地協助問題

根據《國家賠償法》的規定，賠償義務機關是侵權機關。這在一般情況下沒有問題，但是，如果侵權行為與侵權結果不在一地，受害人的救濟就會發生嚴重的困難。

二、關于行政訴訟期間是否停止被訴行政行為的執行問題

根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，除非有法定例外情形，被訴行政行為不停止執行。這一規定對于保障行政效率和維護公共利益有重要意義。但是在某些情況下，它也可能導致對相應企業和企業家權益的重大損害，甚至是不可彌補的損害。

例如，某企業被行政機關罰款一千萬元，其不服提起行政訴訟，即使罰款明顯是違法的，如果法院不裁定停止執行，該企業在訴訟期間也必須繳納此罰款，如果其無錢繳納，行政機關還要每日按罰款數額的3%加處罰款。這樣一來，官司如果打上一年半載，即使最后企業官司勝訴，這個企業可能不想破產也得破產了。

三、關于行政機關可否單方解除與民營企業簽訂的行政協議

根據行政法的一般理論，行政機關根據公共利益的需要，可以單方解除或變更與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協議。但是，何為“公共利益”，行政機關有自行解釋的廣泛空間。有些行政機關往往利用這種“公共利益”解釋權，任性恣意單方解除與其關系不好或外地企業的行政協議，另與本地或關系戶企業簽約，嚴重侵犯相應民營企業和企業家的權益。

四、關于查封、扣押、凍結等強制措施實施與解除的條件如何認定

《刑事訴訟法》《行政強制法》《監察法》均規定了查封、扣押、凍結等強制措施。執法者對這些措施的實施與解除有很大的裁量權。如《刑事強制法》規定，在偵查活動中發現的可用以證明犯罪嫌疑人在有罪或者無罪的各種財物、文件，應當查封、扣押；根據偵查犯罪的需要，可以依照規定凍結犯罪嫌疑人的存款、匯款等；對查封、扣押的財物和凍結的存款、匯款等，經查明確實與案件無關的，應當在3日內解除查封、扣押、凍結，予以退還。《行政強制法》和《監察法》亦有類似的規定。在這些規定中，如何確定“可用以證明”，如何認定偵查、辦案的“需要”，如何認定案情“查明”和在什么時候“查明”，執法者均有相當大的裁量判斷余地。如果執法者濫用這種裁量判斷權，被查封、扣押財物或凍結存款企業的生存活路就可能斷絕。

五、民營企業和企業家權益被行政事實行為侵犯如何獲得救濟

根據行政法的一般原理，公民、法人或其他組織只能對行政機關作出的有明確意思表示的行政行為申請復議和提起訴訟，請求法律救濟。單純的事實行為一般不能作為行政訴訟的客體。正因為如此，一些行政機關為了規避法律監督和逃避法律責任，其實施行政侵權行為，就故意不作出正式行政決定，例如拆除相應企業的建筑物，扣押相應企業的設備財產，其不作任何書面決定就悄悄干了。

被侵權者對此提起訴訟，行政機關就予以否認，提出這些事不是他們干的。在這種情況下法院往往也以原告沒有提供明確的行政決定為由而對案件不予受理。對于這種情況，如何對被侵權企業和企業家提供救濟就是一個值得認真研究的問題。

民營企業和企業家權益保護涉及大量這樣的細節問題。不解決這些細節問題，中央保護民營企業和企業家權益的大政方針就難以真正落地落實。