主要發現：

·無論是在京津冀13個城市中，還是在第一組經濟實力或潛力較強的3個城市（北京、天津、保定）中，北京市的綜合環境治理能力最強。調查結果顯示，北京市綜合運用經濟、政策、社會號召、文化推廣等手段推進環境質量改善，具備較高的生態環境支持能力。

·天津市緊追北京，在組內排名第二，表現出良好的環境質量維持能力。保定市加快污染減排步伐，其關于污染物的控制能力得分與京津相差甚微。

·在第二組城市中，唐山市的綜合環境治理能力排名第一，其生態環境質量指標，如全年空氣良好天數比例、人均公園綠地面積等在第二組內排名靠前。

·第二組的其他城市中，滄州市和石家莊市分別在對城市垃圾污水和工業污染等控制能力上得分較高。邯鄲市和邢臺市的環境治理能力主要表現在各個領域對生態環境的支持上，如邯鄲市實施節能降耗，具有較高的經濟支持能力；邢臺市則在生態文化和社會支持上得分較高。

·張家口市位列第三組城市中的綜合環境治理能力榜首，其生態環境質量較好，全年空氣治理良好天數比例在京津冀城市群中排名第一。且調查發現當地市民普遍認可張家口市的生態文化宣傳、相關政策支持及效果，并表現出較高的生態社會參與度。

·第三組的其他城市中，衡水市的環境污染控制能力較強，尤其體現在其對生活垃圾、工業固體廢物、二氧化硫、工業粉塵等污染物的管控上。承德市則具有較好的大氣質量和綠化情況，表現出良好的環境質量維持能力。

黨的十八大以來，我國加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，大力推動綠色發展，深入實施大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃，推動生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化。但是生態現狀仍需攻堅克難，環境治理任重道遠。習近平總書記在2018年5月全國生態環境保護大會上指出，“堅決打贏藍天保衛戰是重中之重，要以空氣質量明顯改善為剛性要求，強化聯防聯控，基本消除重污染天氣，還老百姓藍天白云、繁星閃爍”。良好的生態環境必然要求有效的治理體系與治理能力。黨的十九屆三中全會明確提出，“實行最嚴格的生態環境保護制度，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，為生態文明建設提供制度保障”。環境治理與經濟、政治、文化、社會治理等有機聯系、相互配合，是國家治理體系的重要組成部分。

京津冀地域面積21.6萬平方公里，人口1億多，以全國2.3%的國土面積，承載了全國8%的人口，同時京津冀地區生產總值占全國比重達到9.7%（2017年數據），經濟發展效益持續提升。但是由于人口密度大，加之京津冀地區處于我國中部平原地區，容易形成靜穩天氣，而河北省經濟結構以第二產業為主，能源消費結構以煤炭為主，工業生產活動產生的污染物多，再加上氣候條件不利于污染物的擴散，導致京津冀地區成為全國空氣污染較為嚴重的地區之一。2019年1月，習近平總書記在京津冀協同發展座談會上強調生態環境對于區域發展的重要性，“堅持綠水青山就是金山銀山的理念，強化生態環境聯建聯防聯治。要增加清潔能源供應，調整能源消費結構，持之以恒推進京津冀地區生態建設，加快形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式”，對京津冀的經濟和生態環境提出了更高的要求。因此，了解京津冀地區13個城市的環境治理能力，對于更具針對性地開展生態環境保護具有重要的現實意義。

人民論壇測評中心以“環境治理能力測評”為主題，遵循了全面性、系統性、敏感性、可比性、可操作性和動態性六個基本原則，選取兼具代表性和可得性的主客觀數據指標，開展測評研究，具體內容包括環境污染控制指數，環境質量指數，生態政治、文化、社會、經濟等相關指數。其中包括生活垃圾無害化處理率、工業固體廢物綜合利用率、城市污水處理率、全年空氣治理良好天數比例、城市區域環境噪聲平均值、城市綠化覆蓋率、人均公園綠地面積、公眾對居住環境的滿意度、節能環保占公共預算支出比例、單位GDP能耗下降比例、單位GDP水耗、生態教育普及度、居民生態文明行為踐行程度、公眾綠色消費方式、公眾參與渠道和程度、公眾對環保政策的滿意度、公眾對生態文明建設的成效評價等三十多項主客觀指標。

環境治理測評的構建方法

人民論壇測評中心結合有關環境治理的數據指標、環境治理成效的相關文獻所提及的指標，并參考此前建立的城市環境治理狀況評價指標體系，堅持以最適宜的指標來盡可能地實現以客觀評價為導向，以及在數據可獲取性的基礎上，構建了京津冀13個城市的環境治理評價指標體系。具體而言，該指標包括壓力指標、現象指標和反應指標三個一級指標。

指標體系的建立

馬克思認為“任何現象都會引起其他現象的產生，任何現象的產生都是由其他現象所引起”，因果聯系是客觀存在的普遍關系，同樣適用于環境治理領域。習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出“要推動綠色發展，從源頭上防治環境污染”，進一步闡述了環境治理中污染防治，即環境污染原因的重要性。同時，唯物辯證法用普遍聯系的觀點看待世界和歷史，指出世界上的一切事物都處于相互影響之中。人類行為給生態環境帶來壓力和影響的同時，惡劣的環境也會反制人類，如大氣污染可能造成呼吸道疾病、增加肺癌的發病率和死亡率。在事物的相互作用、相互制約中，人類的行為系統也可以通過反應，來預防和改善那些不利于人類生存和發展的環境狀態。如控制污染源排放總量、推廣清潔能源、發展公共交通以及重新調整不合理的產業布局等。該理論模型運用了壓力——現象——反應這一邏輯思維方式，目的是回答環境為什么發生、發生了什么和人類如何做這三個問題。該理論模型從人類系統與環境系統相互作用、相互影響這一角度出發，對環境指標進行分類與組織，具有較強的系統性。具體來說，包括以下三類指標：

壓力指標：表征人類活動給環境造成的壓力，即污染控制能力，主要指城市對于環境污染的處理和治理能力；

現象指標：表征環境質量與自然資源狀況，即環境質量維持能力，主要指城市的生態環境質量或生態文明程度的高低；

反應指標：表征人類社會正在做什么以應對出現的環境問題，即環境治理支持能力，主要指城市從政治、經濟、文化和社會層面如何支持生態環境，以及如何應對環境污染的能力，如環保政策的執行情況、經濟結構是否具有可持續發展特質，生態文明是否深入人心和公眾的環境治理參與度高低等。

指標的無量綱化方法

為了增強測評結果的科學性和可比性，在對指標數據的選擇和設定過程中，我們應用了此前測評研究中連續使用過的具有單調性和凸性特征的指數功效函數，對各三級指標數據分別進行了無量綱化和標準化處理。該功效函數的具體形式如下：

該功效函數中，d是量化后的得分，我們將其區間控制在了60—100之間，x是觀測值，也就是各指標數據的實際統計值，xh是滿意值，xs是不允許值。一般來說，正向指標滿意值取各指標的最大值，不允許值取其最小值；逆向指標滿意值應取其最小值，不允許值取其最大值。在操作過程中，經過功效函數的轉換之后，就可將各市的指標數值全部轉換為60—100之間的得分。

有必要指出的是，依據該功效函數所得出的結果是相對結果，前述指標數據的最小值和最大值會影響各城市環境治理能力的得分。也就是說，如果改變參與測評的城市樣本量，可能會導致數據指標的最大值和最小值發生變化，其綜合環境治理能力的最終得分也會發生變化。但是這并不會對原有各市之間綜合環境治理能力的排名順序產生影響，也就是原有各市環境治理能力的先后排序將保持不變。

京津冀13個城市總體狀況分析

鑒于京津冀13個城市的發展水平及城市定位存在顯著差異，本次測評采用聚類分析法，即根據研究對象的特征進行分類、計算、分析。具體來看，我們通過城市角色定位、城市發展水平、常住人口數量、未來發展方向等不同因素進行分類，將京津冀地區城市重新組合，將具有相似特征（如經濟發展水平、常住人口數量等）的城市歸為同一組，共分成以下三個組。

各組城市的發展特征如下：

第一組：北京、天津、保定。北京、天津有雄厚的經濟發展實力，是京津冀地區經濟發展的排頭兵，屬于第一梯隊城市。雄安新區的設立，使保定市成為河北省城市中發展潛力最大的城市之一，且人才資源豐富，是河北省擁有大學數量最多的城市。

第二組：石家莊、唐山、邯鄲、滄州、邢臺。首先唐山市和石家莊市長期位列河北省GDP排名前列，滄州市、邯鄲市GDP總量超三千億元，且增速在7%以上（2017年數據）。邢臺雖然經濟發展排名相對靠后，但是京津冀協同發展國家戰略重要節點城市，其位于京津冀區域冀中南地區中心，東沿衛運河與山東省相望，北連石家莊、衡水，南接邯鄲，是交通樞紐城市，也是中原經濟區的北方門戶。

第三組：秦皇島、廊坊、張家口、承德、衡水。第三組的城市常住人口都在500萬以下（2017年數據），經濟基礎相對薄弱，但這些城市未來的發展前景較好，均有較大的發展空間。

測評結果

綜合環境治理能力狀況

綜合環境治理能力主要是指城市治理污染、維持生態環境以及支持其環境治理的社會、文化、經濟和政治等的能力，包括三大指標，分別為污染控制能力、環境質量維持能力以及環境治理支持能力。通過對各城市環境治理能力狀況的指標計算可知，北京市（89.74）在第一組排名中位列第一，唐山（81.88）在第二組排名中位列第一，第三組中張家口市得分最高（87.38）。

北京市在第一組綜合環境治理能力中排名第一。近年來，北京市在大氣污染防治上所做出的努力有目共睹，堅持能源清潔化戰略，大力推進工業、生活領域壓減燃煤，努力構建以電力和天然氣為主、地熱能和太陽能為輔的清潔能源體系，從多個維度和方向上治理大氣污染。經過長期的實踐和努力，2017年北京圓滿完成了“大氣十條”下達的任務。2018年3月北京市印發實施《北京市藍天保衛戰2018年行動計劃》，同年7月，優良天數比例超過45%，同比上升3.3個百分點。同時，北京市綜合運用經濟、政策、社會號召、文化推廣等手段推進生態環境質量改善，凸顯出了較高的生態環境支持能力。

唐山市在第二組綜合環境治理能力中排名第一。唐山市在同類組城市中表現出較好的環境質量維持和治理支持能力。2018年以來，唐山市將生態環境保護工作列為“十項重點工作”之首。市委市政府專門成立生態環境保護工作領導小組，建立月考核和月調度機制，聚焦生態環保重點領域，成立專項領導小組，對揚塵污染、礦山違法開采、水體水質污染、機動車污染、“散亂污”和工業企業污染逐個攻堅突破。同時，唐山市生態環境保護工作緊緊圍繞京津冀生態環境支撐區定位，堅決去產能、推搬遷、促轉型，突出重點行業、區域、因子污染防治，扎實有效解決突出生態環境問題。

張家口市在第三組綜合環境治理能力中排名第一。調查結果顯示，張家口市具有良好的環境污染控制和質量維持能力。長期以來，張家口市堅持源頭防治、全民共治、精準施治，以優化能源結構、產業結構、交通運輸結構為重點，把抓好散煤治理和超低排放改造作為突破口，緊盯秋冬季重點時段，狠抓秋冬季重污染天氣應對，推進全市空氣質量持續改善。2016年，全市空氣質量達標天數288天，達標率78.69%，繼續保持京津冀地區最好水平。同時，張家口也凸顯出較高的生態環境支持能力，即善于綜合運用經濟、政策、社會號召、文化推廣等手段提高生態環境水平。

環境污染控制能力狀況

通過對環境控制能力各項指標計算可知，北京市（87.38）在第一組城市中排名第一，滄州市（92.25）在第二組城市中排名第一，石家莊市（92.17）緊隨其后，衡水市（93.06）在第三組中得分最高。

京津在第一組環境污染控制能力得分中位居前列，保定市得分與京津相差較小，同樣具有值得借鑒的良好經驗。數據分析顯示：保定市在對工業固廢、二氧化硫以及工業粉塵的處置或綜合利用率上排名靠前。早在“十二五”期間，保定市加快供給側結構性改革，并且按照《保定市大氣污染治理十項攻堅措施》等文件的要求，加快淘汰小電線、小電纜焙燒等高污染企業，淘汰小鐵礦開采、小塑料等小企業。2016年以來，保定市實行污染源“雙隨機”的抽查監管原則，強化督查“回頭看”及“散亂污”的企業排查情況；同時深化與京津對接合作，大力開展生態城市建設，加快治污減排步伐。

滄州市和石家莊市在第二組環境污染控制能力測評的城市中排名前兩位，且二者分數相差極小。滄州市得分較高，主要源于其對城市生活垃圾、污水的良好治理。近年來，滄州市以綠色發展新理念為指導，按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”原則，以改善水環境質量為目標，推進“抓節水、控污水、潔河水、凈湖水、治海水、保供水、調客水、壓采水”八大工程建設，努力實現水環境安全、水資源清潔、水生態健康。相較而言，石家莊市良好的環境污染治理能力則體現在其對工業污染的控制上。石家莊市圍繞深入推進“壓煤、降塵、控車、遷企、減排、增綠”六大治理措施，重點開展“散煤污染整治、露天礦山污染深度整治、焦化行業污染整治、道路車輛污染整治”四個專項行動，努力形成全社會齊心協力抓工業污染防治的強大合力，確保全市環境質量持續明顯好轉。

衡水市在第三組中的環境污染控制能力得分最高，主要由于其具有較高的生活垃圾無害化處理率。2017年衡水市建立首個垃圾焚燒發電項目，主城區及周邊部分縣市每日產生的生活垃圾可全部實現無害化處理，并且節約大量土地資源，全面提升經濟效益和環境效益。同時，衡水市對工業固體廢物、二氧化硫和工業粉塵的處置率也在第三組城市中位居前列。衡水市嚴格控制資源能源消耗，實施建設用地、能源消耗總量和強度“雙控”管理，同時淘汰落后企業，采取差異化、懲罰性措施，倒逼高能耗、高排放、高污染企業退出，并實施以排污許可為核心的管理制度，積極發展循環經濟。

環境質量維持能力狀況

經環境治理維持能力測評發現，第一組中北京市（86.25）位居榜首，天津市（77.25）緊隨其后，唐山市（77.30）位居第二組第一，第三組城市中承德市（90.11）高居首位。

北京市和天津市在第一組環境質量維持能力測評中位居前列，分別得分為86.25分和77.25分。通過第一組組內對比發現，北京市的環境治理能力主要體現在其城市綠化上。2016年北京市城市綠化覆蓋率達到61.58%，居京津冀城市群榜首，且人均公園面積達16.1平方米，位列京津冀城市群第三，80.9%的受訪市民對北京市的居住環境表示比較或非常滿意。相比之下，天津市排名第二主要源于其較好的空氣質量。數據顯示2016年天津市全年空氣治理良好天數比例為61.75%，在京津冀城市群中排名第四。2018年天津市公布《天津市2018年大氣污染防治工作方案》，進一步明確了“打贏藍天保衛戰，增強人民群眾的藍天幸福感”的目標，提出調整產業結構、改善能源結構、優化空間布局、管控燃煤污染等多項措施。進一步的調查數據顯示，87.6%的受訪市民對未來天津市的居住環境抱有較高預期，其中61.2%的受訪市民認為居住環境會明顯改善。

第二組中，在環境質量維持能力方面，唐山市表現良好，得分居五城市之首。2016年唐山市全年空氣良好天數比例達54.64%。2017年以來，唐山市高度重視大氣污染防治工作，認真抓好重點污染源管控，做好重污染天氣應急應對工作。唐山市環保指揮中心正式運行后，利用9個監控系統對環境狀況進行24小時值守。“人均公園綠地面積”是衡量一個城市公園擁有程度的重要指標，2016年唐山市人均公園綠地面積達15.08平方米，在第二組城市中排名第一。此外，調查顯示，唐山市受訪市民普遍給予當地環境較高的評價和期待。具體來看：80.3%的受訪市民對唐山市的居住環境表示比較或非常滿意，87.9%的受訪市民對未來唐山市的居住環境抱有較高預期，其中51.5%的受訪市民認為居住環境會明顯改善。

承德市在第三組環境質量維持能力中排名第一，主要源于其較好的大氣質量和綠化情況。承德市2016年全年空氣治理良好天數比例高達75.14%，在京津冀地區排名第三。長久以來，承德市致力于推動化解空氣治理難題。2018年以來，承德市加大力度，開始實施散煤整治、“散亂污”企業清理整治、工業企業污染深度治理、工業爐窯污染治理、揮發性有機物綜合治理等九大專項行動；同時，為進一步推進京津冀水源涵養功能區、京津冀西北部生態支撐區建設，全面推進了城市綠化進程。2016年底承德市城市綠化率為44.0%，人均公園綠地面積高達26.09平方米，位居京津冀城市群榜首。此外，調查顯示，承德市受訪市民普遍給予當地環境較高的評價和期待。具體來看：84.6%的受訪市民對承德市的居住環境表示比較或非常滿意，超過九成的受訪市民對未來承德市的居住環境抱有較高預期，其中53.8%認為居住環境會明顯改善。

環境治理支持能力狀況

通過對各城市環境支持能力狀況的指標計算可知，北京市（92.25）在第一組排名中位列第一，唐山市（82.14）在第二組位列第一，邯鄲市（81.85）和邢臺市（81.32）緊隨其后，第三組中張家口市得分最高（87.90）。

第一組中環境治理支持能力得分最高的城市為北京市。北京市在京津冀城市群中第三產業占地區生產總值的比例最高，超過80%，以較強的經濟實力支持生態文明發展。相較天津和保定，北京市在公共預算中超過5%的支出用于節能環保。另外，北京不僅表現出良好的經濟支持能力，其文化、政治支持也得分較高。在主觀問卷中，超過七成的北京市民當遇到“要把用過的廢紙、飲料瓶、一次性飯盒之類的東西扔掉，但您卻一時找不到垃圾箱”時選擇“暫時拿著找到垃圾箱再扔”，表現出較高的生態文明踐行度。80.6%的受訪者總是或經常和身邊人講一些有關環保的知識。近八成（79.3%）的北京受訪市民對北京市環保政策的執行情況和北京的“生態文明建設”效果表示滿意，其中約56.8%的受訪者表示非常滿意。

第二組中環境治理支持能力得分最高的城市為唐山市，得分為82.14分，緊隨其后的是邯鄲和邢臺，二者得分相差較小。邯鄲市排名靠前首先得益于其具有較高的環境經濟支持能力，尤其是其節能降耗，降低單位地區生產總值能耗和水耗，提高了資源利用率。其次，調查數據顯示八成的邯鄲市受訪居民有較強的生態文明踐行度，80%的受訪居民表示“會和身邊的人講一些有關環保的知識”。同時，超過七成（73.3%）的受訪居民對邯鄲市的環境政治支持能力給予了較高評價，尤其體現在生態政績考察、環境保護政策和成效方面。邢臺市則在環境文化和社會支持上得分較高。一方面，78.3%的邢臺受訪市民對該市的生態文明宣傳效果比較或非常滿意。另一方面，超過七成的邢臺市受訪市民具有綠色的消費方式，具體來看：73.9%的受訪者認同“在出行或旅游時會注意自己的行為去保護環境”；82.6%的受訪者認為“條件允許的情況下，會多選擇公交、地鐵或共享單車等綠色出行方式”。

第三組中張家口的環境治理支持能力排名第一，且得分遠高于其他城市。通過進一步數據分析得出張家口市的生態文化、生態社會以及生態政治的支持力較強。具體來看：首先，張家口市關于生態環境的宣傳工作以及效果得到受訪市民的認可，87.5%的張家口市受訪市民認為“當地的生態環?；顒有麄餍Ч?rdquo;較好或者顯著，且認為周圍的人對“綠水青山就是金山銀山”的認知較為清晰。其次，調查發現張家口市市民具備較強的綠色消費理念，并表現出良好的生態參與行為。有近八成的受訪市民表示經常會“一水多用”以及“在購物時會自己帶購物袋”，超過八成的受訪市民高度認可“環保不僅是政府的事情”，并表示“一旦發現有違規排污工廠，我一定會舉報”等。最后，張家口市的生態政治支持力度得分最高。調查數據顯示，約83%的受訪者比較或非常滿意張家口市的防災（如水澇、臺風）系統以及政府的環保行為，比如關于環境信息的披露和城市“生態文明建設”效果。

【執筆：人民智庫研究員 陳 琳】

責編：楊 陽 / 蔡圣楠