2018年11月18日，《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》（以下簡稱《意見》）頒布，這一指導性文件明確指出，實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。《意見》提出到2035年要建立與基本實現現代化相適應的區域協調發展新機制，從而再次指明了中國區域發展的基本方向與實施路徑，具有十分深遠的意義。

中國區域發展的政策變遷及其邏輯

中國是一個地理大國，不同區域資源稟賦不同，文化差異較大，因此促進區域發展一直是國家治理的重要目標。同時在中國的區域發展中，目標與路徑的設計長期有一個政府間關系的思考，即區域發展是中央政府的責任還是地方政府的責任，自20世紀50年代以來，這一思考一直困擾區域政策的設計與執行。

從20世紀50年代開始，中國的區域設計經歷了政治大區、經濟大區、功能大區等演變。1949年以后，全國劃分為六個大區，即東北、華北、華東、中南、西北和西南六大行政區，實行黨政軍一體化管理，1954年被撤銷，新中國的大區是建立在政治管理基礎之上，其主要功能是為了中央集權的政治需要。政治大區的設立是基于省級政府完整行政邊界，而20世紀80年代，中央政府確立的上海、淮海等經濟區則穿越了這一省級邊界。例如1986年設立的淮海經濟區就包括了蘇北、皖北、魯南和豫東地區的20個地市，以江蘇省為例，北部主要屬于淮海經濟區，南部主要屬于上海經濟區。1988年，成立5年的國務院上海經濟區規劃辦被撤銷。2007年，國務院出臺《關于編制全國主體功能區規劃的意見》，提出要統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類。從全國生態平衡上，對全國國土開發進行了分類控制。

從政治功能、經濟功能到生態功能，中央先后規劃了宏觀國家區域發展戰略。但是從實施效果看，中央強勢介入區域發展遭遇了一些困難。在“分灶吃飯”的財政約束下，區域發展的全國性規劃與地方性訴求存在明顯的張力。在國務院上海經濟區規劃辦被撤銷后不久，1992年，長江三角洲15個城市協作部門主任聯席會議制度成立，并于1997年升格為長江三角洲城市經濟協調會。從中央政府規劃到地方政府自愿合作，長三角區域的發展在制度層面實現了轉向，應該說，后者在該區域發展中已經發揮了積極的作用。

城市與城市群的責任再定位

如果說上海經濟區到長三角區域一體化發展的制度性轉變顯示了區域發展的地方性訴求，顯示了地方政府對于地方經濟增長的期許，那么到了新世紀，中國的地方發展出現了新的因素——城市。由于中國的城市兼顧農村管理，因此城市政府的管理本身就帶有城鄉共同發展的復合責任。2011年，中國城市化率首次突破50%，并在長三角、珠三角等地區形成城市帶或城市群，城市群彼此依存的關系促成了區域發展的“自發性秩序”。由于城鄉合治的管理模式，長三角區域的城市蔓延還形成了巨大的人口集聚與產業集聚效應，再加上高速鐵路等城市間交通工具的普遍使用，城市之間的邊界日益模糊。事實上，在每一個大城市中，還包括縣級市、市鎮等，因此地方管理既是城市管理，也是城市群的管理。

現代政治是責任政治，公共治理是政府責任履行的過程。當地方政府的關系日益演變為城市之間的關系時，地方關系的演變使城市之間的依存度加大，也帶來治理責任的重塑。2007年無錫太湖藍藻事件使人們意識到，這一事件表面上看是地方政府的水治理失敗，本質上是區域性危機的總爆發。正是基于這一認識，明確地方區域治理責任的“河長制”在無錫首先設立，經過一段時期的制度發展，江蘇省內太湖流域的蘇錫常三地約有1.4萬名河長參與流域治理。

從區域治理的危機到地方責任的重新明確，反映了公眾對于合作治理效果的擔心。河長制取得了重要成效，也激勵了其他部門公共事務管理的加強，例如，在垃圾分類上有一種主張即建立“桶長制”，但是這種通過強化地方責任的區域治理方式會增加一定的行政成本。同時，這種以地方責任取代區域治理共同責任的效果也不容樂觀，2018年6月5日—7月5日，中央第四環境保護督察組指出，江蘇一些地方還存在敷衍整改、表面整改和假裝整改等問題，督查發現，2017年武進港等9條太湖主要入湖河流均未達到治理目標要求。因此，在對河長制進行分析的時候，仍然需要立足區域共同體的共同利益與責任的明晰，正如《意見》所指出的，明確地方政府的實施主體責任，充分調動地方按照區域協調發展新機制推動本地區協調發展的主動性和積極性。

從地方競爭與區域競爭：制度與激勵

城市群具有以下特征：人口規模大、區域交通網絡發達、產業集群化發展格局、經濟體系開放（陳水生，2017）。城市群的迅猛發展改變了區域一體化發展的格局，反過來說，凡是城市群缺乏充分發展的區域，經濟發展仍然不容樂觀。需要指出的是，雖然從地級市數量上，淮海經濟區劣勢并不明顯，但是長三角地區匯聚了大量的經濟百強縣和經濟發達鎮，這些地區早已由大大小小的城市、鄉鎮形成了彼此相連的、發達的城市群。2017 年，長三角城市群中，依次為上海、蘇州、杭州、南京、無錫等5座城市GDP突破1萬億元，而全國同類城市只有14個。最近的數據表明，沒有形成城市群的淮海經濟區雖然位于我國東部沿海地區，但以全國9.76%的人口，僅創造了6.68%的GDP（徐貝貝，2018）。

區域性經濟社會發展的差異，說明了《意見》的重要性，《意見》反復強調地方政府在推進區域協調發展中的責任和義務。筆者認為，如何在城市化進程中實現區域一體化進程，關鍵在于如何實現地方責任向區域責任的轉換。對于中國的省級政府來說，地理版圖跨越不同地理面貌，因此省級管理本質上就是區域性管理。在農業傳統中，省級以及省內的區域性差異難以消解，但是在城市化進程中，先發城市有產業與文化優勢，后發的城市則有土地與空間優勢。長三角市長聯席會議制度的成功運轉已經表明，以城市為單位的交流機制已成必須，共同建設開發區、經濟“飛地”，共同發揮土地與產業效益，共同保障市場要素的區域性流動，這樣的訴求已經日益迫切。

《意見》也指出，要堅持中央統籌與地方負責相結合。加強中央對區域協調發展新機制的頂層設計，這一判斷明確了中央政府在區域發展機制中的總體責任。在明確地方責任與區域責任后，中央政府不妨嘗試以區域性發展指標作為地方政府績效考核的重要參考因素，即既考核地方治理績效，也要考察地方政府在區域治理中的貢獻，從而把地方政府的競合關系引導到區域之間的競合關系中，積極嘗試治理責任從地方到區域的積極傳遞。

【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授、博士生導師；本文系國家社會科學基金項目“新型城鎮化進程中的權利平衡及其實現途徑研究”（14BZZ083）成果】

責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠