實施鄉村振興戰略，是十九大的重大決策部署，是新時代“三農”工作的總抓手。鄉村振興離不開金融支持，金融也應該為鄉村發展提供保障。《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》提出要健全適合農業農村特點的農村金融體系，更好滿足鄉村振興多樣化金融需求，在此背景下，破解農村金融市場固有的缺陷顯得尤為重要。為此，需要植根于農村社區的非正式金融，與逐漸向農村扎根的正式金融展開垂直合作，里應外合，一齊發力，使金融支持不再“瘸腿”或者“短腿”。

鄉村振興迫切需要金融支持

產業興，則百業興。有了雄厚的產業基礎，鄉村經濟和各項社會事業的發展才有基本的經濟保障。農村金融組織作為重要的資金供給渠道，在鄉村振興戰略的推進過程中將會支持構建現代農業產業體系、生產體系與經營體系。金融作為現代經濟的核心，可以推動農村地區依托資源稟賦和產業基礎，優化農村區域布局、產業結構，吸引社會資金助力鄉村發展，面向新需求，扶持新產業，培育新業態，創造新模式，為鄉村產業興旺提供動力。

鄉村旅游和特色小鎮等項目建設，需要依托農村金融對基礎設施建設的支持。鄉村倉儲物流等交通服務業的發展，可以降低運輸成本，也需要金融支持。鄉村綠色生態建設，農田水利設施改善，農業多功能發揮，公共服務均等化，都離不開金融支持，這將為鄉村生態宜居鋪下基石。

農民既是鄉村振興的受益主體，也是鄉村振興的建設主體，只有把農民的積極性調動起來，滿足了農民的金融需求，才能為鄉村的有效治理注入強大活力。農村金融組織深入農村社區、涉農企業，為廣大農民提供綜合信息、咨詢、培訓等社會公共服務，引導農民懂投資、會技術，調動農民的主體性，為農民生活富裕發動引擎。

“內疾”不能光靠“外敷”

中國的農村金融體系，可劃分為正式與非正式兩大類金融安排。正式金融安排指經金融當局批準，受金融監管當局監管的金融機構、組織，主要由合作性金融、商業性金融與政策性金融組成。

農村信用合作社是分支機構最多的正式金融機構。截至2017年底，農信社涉農貸款余額為9萬億元，占全國涉農貸款余額總比重的60%，但由于其目標多元化、產權界定不清晰，使得資金配置與運用缺乏激勵。農業銀行與郵政儲蓄銀行相繼成立了“三農”金融事業部，并向農民發放惠農卡，設立惠農服務點，建立專業化的“三農”貸款審查審批體系。但由于商業性銀行以盈利為最大化目標，趨利動機驅使其從農村抽取大量資金轉移到城市運作，導致農村長期持續“失血”。農業發展銀行在支持糧棉油收儲、農業農村技術設施建設、精準扶貧等方面發揮了重要作用，但農業發展銀行不能直接供給農戶與小微企業金融服務，支農功能受到制約。

除上述銀行外，新型農村金融機構也在放寬農村金融市場準入的政策下成為“正規軍”。截至2018年6月末，全國共組建村鎮銀行1605家，縣市覆蓋率67%，覆蓋了415個國定貧困縣和連片特困地區縣。中西部地區共組建村鎮銀行1050家，占村鎮銀行總數的65.4%。已開業的村鎮銀行資產總額1.4萬億元，農戶和小微企業貸款合計占比91.8%，戶均貸款34.9萬元。2012年以后，因未再批準成立貸款公司與資金互助社，如今這兩類新型農村金融機構分別只有13家和47家。然而，新型農村金融機構進入現代金融體系，面臨著重重困難，已有的設施、工具與現代金融體系不匹配，難以達到監管的標準，進入農村社區也沒有積累足夠的社會認同，缺少熟人社會的資本與成熟的運營模式，其左右為難的現狀不能破解農村金融供需矛盾的難題，農村金融的覆蓋面也因機構能力限制而難以擴大。雖然近幾年農業貸款額和增加額都在不斷增長，但不適當的激勵機制也導致了金融機構的道德風險，比如涉農貸款虛增。2017年，全國金融機構空白鄉鎮還有近700個，不少農民依然連最基本的存款、匯兌與貸款需求都得不到滿足。

為何努力多年，正式金融仍不能解決農村金融供求失衡？原因是“內疾”光靠“外敷”。農業面臨著自然風險，農村的村民往往居住分散、收入低下、貸款金額小、生產具有季節性，這都大大增加了正式金融的管理成本與風險。農民常常需要生活性借貸，例如蓋房、醫療費用等，然而這些項目不可盈利，不能保證及時還款，金融機構通常不予滿足。農村可用來抵押的物品主要是農村的土地、房屋、農機具等，但通常不被銀行所接受。農戶和小微企業分散在各個社區，是高度分散的小規模經營單位，面對銀行這個高度組織化的大型經營單位部門，無法形成對等的交易關系，面對金融機構繁雜的貸款流程與要求，也幾乎沒有發言權。農村地區缺少完善的信用制度，與正式金融組織之間存在著嚴重的信息不對稱，金融機構往往很難知道分散在農村的小額借貸人是否有還款能力，難以辨別貸款的風險程度。農戶、小微企業想獲得貸款方面的信息，通常需要和信貸人員“搞好關系”，從而面臨著尋租成本的問題。我們總結了正式金融對農村服務的六只攔路虎：特質性成本與風險、非生產性借貸、抵押物缺乏、組織的極度不對稱、信息不對稱和側面成本。這六大問題造成了農村金融市場的失靈，導致眾多小微企業、小農戶很難通過正式渠道獲得貸款。

外來的正式金融組織將其分支從城市延伸到鄉鎮，再從鄉鎮移植到村莊，只依靠陌生人機制、城市匿名社會場域的習性和象征資本，來解決農村熟人社會的金融需求。而金融產品和服務基本依據城市居民的需求打造，難以進入和適應農村市場，因此雖然投入了大量的人力財力，卻只能成為懸浮于村莊之上的懸浮式金融。這些金融無法內生于鄉村機體，常常出現“水土不服”。在市場失靈的情形下，政府的介入能夠推動正式金融進一步發展，但以“外敷”來治愈“內疾”，無法真正解決正式金融服務內生動力的缺乏，趕不走六只攔路虎，又會出現“政府失靈”。雙重失靈，都需要發揮內生金融力量。

非正式金融是內生金融的主力軍

非正式金融安排包括親友間、社區內的臨時借貸，合會、資金互助組織設立的小組金融，企業供給農民進行生產與采購的捆綁信貸，入股鄉村企業形成的股權性借貸，典當行、高利貸的職業性放貸等。在農村地區，非正式金融是農戶融資的主要渠道。原農業部農村固定觀察點的調查顯示，2009年正式金融提供的借貸占比為37. 09%，民間金融部門提供的私人借貸占比為61. 68%；北京大學組織的中國家庭追蹤調查（CFPS） 2012 年數據顯示，非正式金融在借貸農戶中占比超過七成，在貧困農戶中占77.82%，在非貧困農戶中占75.40%；同一時期西南財經大學組織的中國家庭金融調查（CHPS）顯示，借貸農戶中，正式和非正式金融的借貸發生率分別占比26.12%和86.41%。上述諸多調查數據表明，非正式金融一直是農村金融的真正主力軍，但其在農村生產經營中的重要作用卻長期受到忽視。

1993年國家調整了金融秩序，農村非正式金融被嚴格管理甚至取締。農村非正式金融處于嚴冬期卻依然頑強生存，并因其廣泛、分散、多元化等特征，貼近小農戶和小微企業，具備內生金融優勢。自2004 年以來，中央一號文件連續多年強調，要建立多種所有制的金融組織，非正式金融存在的合理性和必要性才被重新認識。雖然農村金融體制改革方案不斷被提出，但多數研究沒有結合農村金融市場的特點，只從正式金融安排中尋求解決方法，而要實現鄉村振興，需要將非正式金融當作內生金融的主力軍。

非正式金融組織內生于農村社區，能靈活運用農村社區內部的信息與資源，解決正式金融不能解決的農村金融市場六大問題。農村社區內部是個信息較充分的環境，人際關系相對穩定，且具有“差序格局”的特點，依靠血緣、地緣聯結，有著特定的信息傳遞機制。雖然農村社會的流動性已大大增強，但社會關系并未發生質的改變和突破，基于人情法則的農村金融活動是近乎無限次的重復博弈，一次違約可能導致后續金融需求難以滿足，存在懲罰的擴大效應。因此，根植于農村社會結構的內生金融，有著不同于正式金融的邏輯，借款人或組織往往接近農村社區，獲取信息方式便利，容易掌握借款人的聲譽、行為與風險偏好，可接受勞動力、農機具與生活資料等多樣的抵押物，并能調節利率靈活催款，不需要繁雜的手續就可以提供不同額度的資金乃至生活性的貸款，大大降低借貸的時間與成本，破解了農戶的信用困境，克服了信息的不對稱，并能合理控制金融風險，較好地滿足農戶的金融服務需求。

正式和非正式金融的里應外合

雖然非正式金融能滿足農村資金需求，促進生產發展，提高資源利用效率，但也有其局限性。非正式金融具有市場分割的明顯特征，只能把有限的資金放給特定的人員，以防范風險。由于范圍和規模的有限性，風險無法分散，即使可以接受在正式金融市場上不能被接受的擔保品，借款人也仍有可能違約，給放貸人帶來風險，從而推高風險溢價。熟人社會走向半熟人和匿名社會，對非正式金融的管理和運行提出了更高要求，非正式金融范圍越大，其信任機制和非正式制裁機制趨向于失靈的可能性就越大。

由于農村非正式金融處于政府管制之外，缺乏合法定位，許多非正式金融活動被視為非法，加上許多非正式金融參與者的金融專業知識有限，致使其金融行為的風險控制長期存在隱患，極易產生各種糾紛，甚至出現帶有某種欺詐性的金融活動，加重了非正式金融的法律不安全程度。一旦出現問題，就會影響社會穩定，造成極大社會危害。但是，若依照正式金融的要求去監管非正式金融，會帶來巨額監管成本，非正式金融也會失去靈活性，正式化后，常常脫離其已經扎根的社區，逐漸萎縮。只依賴非正式金融，不能解決農戶的融資困境，在當前流動性過剩的基本背景下，正式金融與非正式金融不再是水平競爭關系，可以形成垂直合作關系。垂直合作能夠結合雙方優勢，實現共贏。因此，由供給主導型的水平競爭關系，走向需求追隨型的垂直合作關系，是農村金融體系里應外合，一起發力的重要制度安排。

內部發力：引導非正式金融成為內生金融主力軍。要實現農村金融供需平衡，必須加強對非正式金融的規范引導，給予非正式金融更大的發展空間，承認其存在的合理性，培育具有社會資本或信息資源的非正式金融組織，放寬非正式金融組織的主體市場準入條件，提高其參與金融活動的能力，為農村地區市場經濟發展創造良好條件。

當前金融監管體系一直沒有賦予非正規金融清晰的合法地位，也缺乏必要的監管。違約追責機制的不完備，使貸款人容易產生僥幸心理，增加違約行為的可能性。也可能會越出信任半徑和控制半徑，從而帶來“跑路”等政策風險。因此，需要按照既定的社區性、封閉性、合規性等原則，合理確定利率浮動空間，打擊非法金融活動，扶持合法金融活動，并適時推出中央、地方兩級金融監管體系，將非正式金融納入地方金融管理范疇，既充分賦予非正式金融合法地位，又對其組織形式、財務制度、經營業務范圍、市場準入與退出機制，進行充分的合規管理。

外力推動：發揮正式金融的引領作用。正式金融無法包打天下，但卻可以發揮明確的政策引導和市場主導作用。在國家政策支持下，正式金融可以有效降低農業自然風險和市場風險，提高農業生產比較效益。通過國家的稅費補貼等措施，落實“三農”貸款相關稅收扶持政策，解決金融投入成本與收益不對稱的問題，改變農村資金利用的高風險、低收益格局，使農村獲得比城市更為優越的信貸條件。為滿足農村金融需求，正式金融要依據因地制宜和靈活多樣的原則，結合不同經濟發展階段地區的要求，利用互聯網等技術平臺，探索創新符合農村實際的抵押物。加強信用環境建設和金融基礎設施建設，建設農村信用體系，建立農村支農貸款與保險相結合的金融機制，為農村金融業務的開展奠定良好的基礎。

里應外合：正式與非正式金融的垂直合作。非正式金融的“里應”，與正式金融的“外合”，是鄉村垂直合作金融體系形成的核心。監管部門應降低農村金融市場的準入門檻，促進正式金融利用其資金、風險管理、技術研發優勢，與非正式金融的內生金融機制優勢相結合，形成轉貸平臺和利益共享的分享機制，促進農村金融組織的多元化發展。鼓勵正式金融走出多元目標困境，進行多任務委托代理的分類管理。通過打通融資通道，推進正式金融與非正式金融組織進行合作和互補，建立農村非正式金融與正式金融開展合作所必需的登記、咨詢、拆借等金融基礎設施，形成正式部門對非正式放貸人批發，非正式放貸人再向農村信貸需求者零售的金融供給模式，降低正式金融的運行成本，并通過建立存款保險體系來防范和控制風險，以此形成正式的政策性金額、商業性金融、合作性金融與小額貸款組織，以及非正式金融組織分工協作的垂直合作金融體系。

【本文作者分別為中國人民大學農業與農村發展學院教授，中國人民大學農業與農村發展學院碩博連讀生；本文系中國人民大學科學研究基金研究品牌計劃（15XNI009）“建設農村普惠金融體系研究”成果】

責編：蔡圣楠 / 董惠敏