在對外應對中美經貿摩擦、對內防范化解重大風險的背景下，我國經濟雖延續了2017以來的平穩運行態勢，但經濟運行面臨的挑戰增多，經濟下行壓力增大。進一步激發民間有效投資活力是保持經濟平穩較快發展、增強經濟發展內生動力的核心和關鍵。地方金融組織既是主要的民間投資渠道之一，也是民間投資服務實體經濟的融資渠道之一，因此，進一步激發民間有效投資活力離不開進一步激發地方金融組織的競爭力、活力。

現狀：有貢獻，有危害

地方金融組織，目前尚沒有權威的定義，也沒有法律上的劃分，以前通常是指地方政府以“一事一議”的方式，通過國務院或銀監會等部門的委托授權，逐步取得所謂監管權的小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等七類金融機構，以及轄內投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所，即所謂“7+4”類機構。

在前幾年的經濟上行期，市場繁榮，金融需求旺盛，新型金融業態遍地開花，地方金融組織發展迅猛。這些地方金融組織通過“自下而上”的改革，引導部分民間信貸機構化、陽光化、合法化、規范化；并憑借小額、快捷、業務更接地氣等優勢，成為正規金融機構（兩會持牌金融機構）的有力補充，提高了金融服務的覆蓋面和服務效率，為解決民間投資融資難問題做出了實實在在的貢獻，有力地支持了實體經濟發展。

由于正處于新興階段，所屬細分行業發展尚不成熟，地方金融組織普遍存在市場定位模糊、經營管理混亂、抗風險能力弱等問題。在經濟上行期，由于融資環境寬松，借新還舊容易，可預見的經營機遇促使企業加杠桿，因此，地方金融組織的風險較低，存在的問題尚未顯現。但近兩年來，隨著經濟下行壓力的加大，企業危機顯露，違約增多，地方金融組織潛在的問題逐漸暴露出來，地方金融組織的整體發展受到抑制，不少地方金融組織的生存狀況堪憂。在這種情況下，有的地方金融組織股東要求減資，甚至通過半停業、停業等做法進行保殼；有的地方金融組織為了掩蓋風險，或受利益驅使，出現不規范甚至違規、違法經營問題，擾亂金融秩序，導致監管持續施壓和升級。

問題：地方金融組織自身不足，政府的正向引導不夠

地方金融組織自身不足主要表現在三個方面。一是股東經營理念有誤。部分股東抱著高息回報的初衷設立經營地方金融組織，在經營過程中，過于急功近利，有盈利就分紅，見風險就回撤；并且提出過高的風險溢價要求。二是專業人才缺乏，信用環境缺失。從當前地方金融組織運行狀況看，經營管理團隊中缺乏經驗豐富的專業人才，現有人員對項目盡職調查、投資風險把控、資本運作管理等還難以完全勝任；同時，被投資民營企業財務制度不健全、信息披露不透明、股份意識淡薄等問題，也一定程度上增加地方金融組織項目調查、房貸/投資決策難度。三是風險控制機制不健全。部分地方金融組織片面追求收益率，重擴張、輕管理，風險意識不強，沒有建立起必要的風險評估、預警和控制等方面的體制機制。

政府的正向引導不足集中體現在地方金融組織的身份定位尷尬與稅賦過重兩大頂層設計“短板”至今仍無法解決，以及監管體系不完善上。一是身份定位尷尬。諸多地方金融組織雖從事金融服務，卻被定義為一般工商企業。以小額貸款公司為例，由于金融機構的身份一直未能解決，小額貸款公司的涉訴案由定為“民間借貸糾紛”，無法適用“金融借貸糾紛”中的規定，極大降低了對違約方的處罰力度。二是地方金融組織稅費負擔過重。地方金融組織，以民間資本管理公司為例，參照普通工商企業納稅，營改增后，稅賦不降反增；股東分紅時需繳納股東個人所得稅；參與處置銀行不良資產業務的交易稅費也非常高，存在多重稅負。財稅〔2017〕48號文件《關于小額貸款公司有關稅收政策的通知》，雖然對小額貸款公司進行稅收優惠，但范圍過窄。地方層面的優惠政策又存在政策落實不到位、或根本不愿落實等現象。三是監管體系不完善。一方面，目前，地方金融局（辦）對地方金融組織的所謂監管權只是含義更廣泛的管理權，而并非真正意義上的監管權，不能獨立地行使監管權力承擔監管責任。另一方面，對地方金融組織的監管內容不全面，地方金融局（辦）在監管時往往只注重注冊資本審查和股東資格審查等審核工作，對地方金融組織日常經營活動（貸款利率和資金流向等）的監管明顯不足，從而導致監管的虛擬化、無序化和效率低下。

破解路徑：政府從“嚴監管”轉向“監管引導”與“服務發展”并重

發展地方金融組織既能激發民間有效投資活力，又能推動形成多層次、廣覆蓋、差異化的金融機構體系，進一步拓展金融服務的廣度、深度、質量，與我國的國情、經濟發展階段相適應，對于精準扶貧目標的完成更是具有積極作用。因此，發展地方金融組織不是經濟上行期的一時應“急”之需，而是具有長遠意義的大戰略。

建議在經濟下行壓力增大、風險“原形畢露”時，應完善地方金融組織治理結構，糾偏經營理念，追求適度利潤；重新審視自身的專業水準和風控能力，引進專業人才，完善風控制度，使經營質量、風控能力都走上一個新臺階。經濟下行壓力增大期，相對于地方金融組織自身，政府應在破解地方金融組織問題中起到更重要的作用。一方面，通過完善監管體系，引導地方金融組織回歸服務民間投資、服務實體經濟的本源；另一方面，從完善制度設計和相關配套政策方面，解決其身份定位尷尬與稅賦過重兩大“短板”，營造地方金融組織服務民間投資、服務經濟發展的有利環境。對此，具體路徑有以下五條：

一是中央政府明確地方金融組織的機構定位。建議央行和銀保監會明確地方金融組織參照金融機構管理。以小貸公司為例，建議央行和銀保監會從小貸公司支農、支小定位出發，將小貸公司參照農村金融機構管理，以扶持小貸行業健康有序發展。

二是中央政府和地方政府形成減稅合力。中央政府層面，建議在央行和銀保監會明確地方金融組織參照金融機構管理的同時，擴大現有稅收優惠范圍，允許地方金融組織參照金融機構執行相關稅收優惠政策。地方政府層面，不斷完善稅收優惠、財政貼息、財政補助、風險補償等手段；落實地方金融組織成立時許諾的財稅優惠政策，減輕地方金融組織的稅賦壓力。

三是中央政府和地方政府共筑完善的地方金融監管體系。在中央政府層面，由金融穩定發展委員會盡快統籌推進金融法律及行政法規的立改廢釋工作，完善中央與地方金融監管職責分工，明確地方金融監管的法律依據和授權。在地方政府層面，由地方政府加快推進地方金融監管立法，建立制度性的監管框架。在地方金融監管立法中，要分類建立地方金融組織的監管內容、監管標準；在對民間投資放開準入的同時，也要配之以相關的退出法律規定，并穩步推進差別化的監管政策，實現地方金融組織的優勝劣汰；在有效防范風險的基礎上，鼓勵地方金融組織金融產品和服務方式創新，進一步對地方金融組織服務民間投資、服務實體經濟的積極性進行正向激勵。此外，金融風險可以通過互聯網蔓延，呈現高隱蔽、跨地域和擴散快等特點。地方金融監管局應結合金融科技手段，注重早期預警和風險監測，利用大數據、云計算和人工智能等監管科技識別風險隱患并及時采取措施。

四是完善地方金融基礎設施建設。地方金融組織在創新發展業務時，需要獲得金融基礎設施的支撐。銀行業金融機構是小貸公司最為密切的合作伙伴，建議央行和銀行業監管部門主動引導銀行業金融機構為小貸公司提供信貸管理、結算、征信查詢等金融基礎配套服務。

五是建立健全干部容錯免責機制。經濟下行壓力增大期，政府將在破解地方金融組織問題中起到重要的作用。若不分情況、不分性質對在破解地方金融組織問題中出現失誤的干部搞“一刀切”，則會打擊干部干事積極性，甚至導致干部不敢當、不作為。為此，建議把握好執紀執法的政策界限，健全容錯免責機制，鼓勵干部大膽探索、改革創新、干事創業。

【本文作者為中央財經大學財經研究院教授、博士生導師】

責編：賀勝蘭 / 李 懿