2018年是黨的十九大召開后扶貧攻堅的第一年，也是實現全面脫貧的關鍵年。解決脫貧攻堅中遇到的問題是保證精準扶貧有效推進的必然要求。2018年1月2號，中共中央、國務院發布的中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》進一步明確了精準扶貧領域的問題導向，突出了解決重點，指出“將2018年作為脫貧攻堅作風建設年，集中力量解決突出作風問題”，“開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，切實加強扶貧資金管理，對挪用和貪污扶貧款項的行為嚴懲不貸”。

扶貧領域的腐敗現象

隨著國家扶貧力度的加大，扶貧項目越來越多，扶貧資金的數額也越來越大。一些原本監督較弱、治理相對無序的地方和部門出現了利用“職務之便”謀取不當利益的“微腐敗”，這種腐敗主要表現為圍繞扶貧“項目”“資金”發生的“雁過拔毛”式腐敗，腐敗的主體主要是直接參與扶貧的基層工作人員，腐敗的涉案金額雖然相對較小，但產生的社會危害卻極大，“微腐敗也可能成為大禍害”。腐敗行為侵害的是貧困群眾的切身利益，侵蝕的是貧困群眾在扶貧中的獲得感。

2018年，為更好推進扶貧領域腐敗和作風問題治理，中央紀委國家監委開通了“扶貧領域腐敗和作風曝光專區”欄目，對過去幾年發生的典型案例予以曝光。截至7月份，網上曝光欄目已先后進行了兩期通報，依據曝光的兩期關于“腐敗”問題的32例案例統計分析可以看出，扶貧領域的腐敗表現主要集中在以下幾個方面：

一是騙取或套取扶貧資金。騙取或套取扶貧資金是行為人員以虛假不實的材料獲得國家相應扶貧資金的行為，其目的是將非自己正當所有的資金據為己有，虛報冒領是其主要的表現形式。這類腐敗現象在全部通報的案例中占47%。典型案例如：2012年至2014年，安徽省臨泉縣謝集鄉財政所原副所長魏文明利用職務上的便利，偽造材料套取危房改造補助資金4.6萬元；2016年11月，山西省沁縣冊村鎮南莊村原黨支部書記武云平通過謊報支出、虛開發票等方式，騙取整村脫貧扶持資金4.6萬元。

二是截留侵占扶貧資金。截留侵占扶貧資金是行為人以不當形式將本屬于別人的資金改變其所屬行為，挪用資金是此類扶貧腐敗的一種表現形式。這類腐敗現象在這些案例中所占比重為19%。典型案例有：2017年5月至8月，安徽省渦陽縣渦南鎮胡堿村計生專干張紅梅先后5次私自從貧困戶曹某某惠農補貼資金銀行存折上取出糧補款共計5700元，用于個人支出；2015年1月，青海省班瑪縣江日堂鄉阿什羌村黨支部原書記查布達冒用他人名義辦理銀行卡，截留本村困難群眾危房改造項目補助資金共計2.18萬元，用于個人消費等支出。

三是優親厚友為他人謀利。這類腐敗行為主要是行為人不以自己直接獲取不當利益為顯著目的，而是優先照顧或考慮與自己關系親密的親朋并讓其獲取不當利益的行為，這類腐敗行為所占比重為19%。2015年至2017年，黑龍江省伊春市帶嶺區林業局大青川林場社區主任陳德信利用復核轄區內低保人員資格的職務便利，將其有固定工作的2名親屬認定為低保戶違規領取低保金；2016年，安徽省濉溪縣孫疃鎮王樓村文書宋長水利用職務便利擅自更改村“兩委”及村民代表大會關于貧困戶動態調整的表決結果，將其3戶親戚上報為貧困戶。

四是吃拿卡要收取好處費。即行為人以為別人辦理相關事項為由收取或者收受他人好處費的行為。2016年2月，重慶市云陽縣盤龍街道陽明村原黨支部委員、綜合服務專干余小平以需要到上級“打點”為由，向該村3組已實施危房改造的貧困戶余某某索取現金5000元，并據為己有；2016年至2017年，海南省瓊海市龍江鎮蒙養村村委會副主任程守春在貧困戶識別、扶貧物資發放、辦理危房改造申請等工作中，先后收受貧困戶王某某等4人財物共計2200元。

此外，違規收取減免資金、違規享受金融貸款政策等也是扶貧領域腐敗現象。從腐敗涉及具體領域項目（資金）來說，危房改造是腐敗案發的高發區，占所有32例通報案例的31%，其次是低保領域，占15%。另外，基礎設施改造、產業扶貧資金、移民搬遷、金融扶貧、技能培訓等領域也都或多或少存在腐敗現象。從腐敗行為主體來說，村級“兩委”負責人，即村支書和村主任是腐敗的絕對主體，占所有通報案例腐敗主體的75%，這當中村支書又占更大比例。

扶貧領域腐敗發生的原因

扶貧領域腐敗的發生既有其他領域腐敗發生的一般性原因，但也有其特殊性原因。從主觀上而言，此類腐敗主體主要是農村基層干部，特別是村“兩委”負責人，他們直接面對的對象是農民，其自身文化修養總體不高，法制意識薄弱，在利益面前其“貪占”心理和不守規矩意識容易誘發越軌行為。客觀上看，扶貧領域腐敗的發生也源自體制機制的缺陷，制度籠子扎得不夠緊，監督機制不夠全，盯人、盯錢、盯事不到位。

農村基層村民自治組織功能的弱化、異化，少數人在扶貧事項上的主導權力過于集中，容易滋生腐敗。依據《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村委會是農村自治性群眾組織，有著其基本的功能和運行機制，與中國共產黨在農村的基層組織（村支部）、村民會議、村民代表大會、村民小組以及縣、鄉（鎮）人民政府相關職能部門關系明確。在“上面千條線底下一根針”的行政管理體制中，鄉（鎮）組織成為政策執行的承包者，鄉（鎮）的大量工作又需要依靠大量分散的村級組織來完成。在實際政策執行中，村委會、村黨支部成為基層組織的實際權力中心，而村“兩委”負責人中的村支書又是農村基層組織的實際權力掌握者，是上級政策的最終執行者和信息匯總者，承擔著“準資源分配者”角色。在當前扶貧力度不斷加大的情況下，基層負責人的事權越來越繁重。危房改造、貧困戶的建檔立卡、低保戶的確定以及各種扶貧項目的安排等都需要基層組織的把關和過濾。盡管有一套程序來保障適當和合理性，但農村基層組織的決定很大程度上會對政策的實施起到決定性作用，從而使得作為農村基層組織實際負責人的村支書容易尋機謀利、產生腐敗。

監督不力，監督滯后，腐敗有機可趁。主要表現在：長期以來，黨和國家紀檢監察部門的制度性監督的中心和重心不在基層，對農村基層組織工作人員的監督只限于一般性的工作監督，對一些“權小職低”的政府部門的監督也多是流于形式，缺乏扶貧領域細致化的監督機制和監督舉措，造成現實情況中的監督不力、監督不足現象；在監督舉措上，基層監督檢查部門也會因為沒有及時跟蹤扶貧領域腐敗在基層出現的新情況和新問題，導致監督滯后；對扶貧領域容易出現腐敗的節點和環節把握不夠，對扶貧政策中出現的建檔立卡及各項幫扶項目帶來廉潔風險的預警機制探究缺乏。當出現了腐敗現象后，基于過去經驗和現實工作的考慮，監督檢查部門在調查處理一些農村基層工作人員時往往采取了低調和平衡的方式，并未及時有效發揮懲治功能。另外，一些農村基層組織的村務公開制度形同虛設，發揮不了真正的監督作用，使得村級負責人可以通過“資源分配”和“信息壟斷”擴大其權力發揮空間，采取騙取套取各種關乎貧困戶“救命錢”的資金，為自己和他人謀利，產生腐敗。同時由于信息不對稱，廣大的貧困戶在大部分情況下并不完全清楚扶貧政策的具體內容，不清楚扶貧項目資金的申領程序和具體數量，也不清楚如何去維權和監督那些為他們辦理相關事項的扶貧工作人員。

項目、資金監管機制不全，腐敗有生成機會。在推進脫貧攻堅中，從中央到地方不斷加大扶貧資金和項目的投入，財政、民政、扶貧辦、教育以及直接參與落實政策的農村基層組織被充分調動起來。項目的申報、審批，工程的招標、建設、驗收，資金的撥付、使用和管理等都需要相關的部門和人員參與。前些年，扶貧項目和資金處于多頭管理，管理相對分散和混亂，對于項目資金的分配和使用難以形成有效的監管，一方面難以產生扶貧的效益，另一方面項目和資金容易被歪曲使用，甚至被侵占挪用，導致腐敗。近年來，為了有效整合項目和資金，雖已建立了一套相對體系化的監管機制，但還不夠健全。在基礎設施建設上，有些項目的申報機制存在隨意性和隨機性，項目的立項主要依據村里申報材料，有些村每年都會上項目，有些村幾年都沒上項目，這會導致扶貧項目分配的失衡，產生新的不公平。另外，項目資金的審批撥付缺乏科學的調查核實機制和有效反饋機制，同時有些貧困戶文化水平不高，權利意識不強，他們通常不清楚申報材料的具體內容，這為一些謀利者提供了機會，在危房改造、低保、糧補上打起主意、念起歪經，套取騙取截留相關資金。

扶貧領域腐敗的“精準”治理

堅持“無禁區、全覆蓋、零容忍”思維在扶貧腐敗治理中的貫穿。扶貧領域有腐必反，反腐必嚴是全面從嚴治黨的必然要求，也是對發生在公眾身邊腐敗鏟除的必然回應。在具體的戰術選擇上，扶貧領域腐敗的治理堅持抓早抓小、快查快辦的基本原則，從發現的小問題小苗頭著手，依法依規及時處理，避免因腐敗對貧困戶造成的侵害，減小因腐敗而影響脫貧攻堅的阻力。全面落實各級黨委政府、紀委在扶貧領域腐敗治理中的主體責任和監督責任，以問題為導向，以扶貧腐敗多發的領域、環節為切入點，找準“病灶”，精準施治。在制度建設上圍繞扶貧政策執行的特殊性，進一步扎緊制度的籬笆，織密監督的網絡，讓權力在制度下受限，讓權力在監督下運行。

構建以紀委監委為主體，扶貧的各職能部門、社會媒體、公眾共同參與的協同監督體系。改變紀委監委在監督中單打獨斗作用，發揮各相關主體在監督中的互動作用。利用現代技術手段，充分發揮大數據在腐敗治理中的應用價值，以省級為單位，構建起全省精準扶貧管理信息平臺，助力扶貧領域監督管理。建立涵蓋貧困戶、財政、民政、公安等各類信息的數據庫，實現省、市、縣、鄉（鎮）、村五級信息管理的互通互聯，有條件、分步驟實現數據共享。各相關監督主體以信息平臺為媒介，溝通信息反饋信息，及時發現問題，及時處理問題。利用大數據挖掘技術，對數據的正當性做出實時分析，評估廉潔風險點，發出預警信號。

建立扶貧項目資金陽光管理機制，讓項目資金在陽光下流動。“陽光是最好的防腐劑”，減少腐敗杜絕腐敗就是要讓腐敗滋生的土壤被陽光照耀，讓腐敗的發生條件和機會在陽光下無處可藏。絕大部分腐敗是圍繞扶貧項目資金的騙取套取、冒領截留而發生的。程序不公開，規范不明確，資金流向不確定等是這些腐敗行為發生的根本原因。為此要建立起項目資金公開監督制度，讓項目資金規范運行規范使用。程序公開、內容公開、監督救助公開、結果公開是陽光管理機制的基本要求：內容公開包括明確扶貧項目，各類資金的數量金額及領取方式；程序公開包括項目資金審批流程、辦理節點；監督救助公開包括公眾在遇到問題時的救助方式和途徑；結果公開包括項目資金最終使用流向。實現盯人、盯錢、盯事相結合的公開透明、陽光操作的監管機制。

【本文作者分別為南昌大學公共管理學院教授、博導，南昌大學公共管理學院講師、博士生研究生】

責編：李 懿 / 董惠敏