切實維護農民權益，促進城鎮化協調發展，都需要訴求于“人的城鎮化”發展。然而，在中國城鎮化發展中“人的問題”一直沒有得到有效解決，這也成為中國新型城鎮化發展的主要癥結。在中國“人的城鎮化”發展情境比較特殊，不能采用強制方式驅使農民進城，也不能采取“弱農村”策略限制農民向市民轉身，只能在公共服務均等化、城鄉一體化發展基礎上有序推進。

“人的城鎮化”是新型城鎮化發展的核心，包括促進越來越多農民進城，讓城鎮基本公共服務全覆蓋常住人口，以及促進現代城市文明向農村輻射，讓居村農民過上“城里人的生活”。近年來，國家深化戶籍、農村土地、城鎮住房等多項制度改革，大力發展新型城鎮化，城鎮化質量逐漸提高。然而，在新型城鎮化實踐中，進城農民和居村農民享有的公共服務權益與市民還存在一定差距，亟需通過“人的城鎮化”進一步發展予以消弭，從而促進農民市民化既好又快地發展。

“人的城鎮化”發展意義之重

家庭承包制實施、農村稅費改革，以及新農村建設等重大改革和建設舉措的相繼推出，促進了農業生產發展，提高了農民生活水平，農村面貌發生了翻天覆地的變化。但由于“人的城鎮化”滯后于“物的城鎮化”發展，中國城鄉二元經濟社會結構沒有因農村社會變化和經濟發展而解構，致使農民向城市流動、向市民轉身仍有較大阻力，廣大農民包括進城打工農民及其家屬還不能均等化享有公共服務權益。城鎮化發展進程中出現的這些問題與“人的城鎮化”發展緩慢有著密切關系，唯有以“人的城鎮化”為著力點，滿足農民進城、轉身等的城鎮化需求，才能切實保障城鄉居民的公共服務權益，也才能有效地促進傳統城鎮化向新型城鎮化轉型。

“人的城鎮化”發展是更好維護農民權益的新途徑

平等、公正是社會主義核心價值觀在社會層面上的價值體現，廣大農民理當享有與市民均等化的公共服務和社會保障權益。國家實施的新農村建設和新型城鎮化發展都在一定程度上提高了農民權益：在新農村建設中，國家實施的“少取、多予”和“工業反哺農業、城市支持農村”的支農、強農、惠農政策，改善了農民生存和發展條件，農民的多方面權益得到顯著改善；在新型城鎮化發展中，國家全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，打開了大城市農民轉身通道，并且實施居住證制度，推進基本公共服務向常住人口全覆蓋，進城農民能享有越來越多的同城待遇。

但必須承認，由于新農村建設和城鎮化發展沒有充分重視農民權益保障，農民包括進城農民擁有的權益仍低于城鎮居民。除了經濟收入、公共服務上的差距外，農民的福利待遇比市民低很多。比如，城鎮居民55歲、60歲，甚至50歲就能享有退休養老待遇，而65歲以上農民在城鎮打工、70歲以上農民在農村種田的比比皆是，絕大多數農民沒有真正意義上的退休養老待遇。實施“人的城鎮化”，將居村農民和進城農民納入城鄉一體化和新型城鎮化發展中，賦予他們均等化社會權益，廣大農民才有可能與城鎮居民們一樣享有同等“待遇”。

“人的城鎮化”發展是推進城鎮化協調發展的新要求

長期以來，中國城鄉發展不協調、不同步，城市發展快于農村，市民生活好于農民。雖然改革開放后國家允許農民進城打工，越來越多農民涌進城市，成為居住、工作和生活在城市的打工者，但由于城鄉二元結構形成的結構力依舊強大，阻礙了進城農民身份轉變，農民向城鎮流動易和向市民轉身難的矛盾一直沒有得到很好解決。對此，盡管國家進行了諸多制度改革和政策調整，進城農民生存環境有所改善，但人口城鎮化落后于土地城鎮化、“人的城鎮化”滯后于“物的城鎮化”的局面沒有改變，并成為新型城鎮化發展最棘手的問題。如此，城鎮化協調、有序發展，不僅要繼續推進以土地城鎮化和空間城鎮化為主要內容的“物的城鎮化”發展，而且必須將城鎮化發展重點轉移到農村人口向城鎮轉移和實現市民化上，加速發展“人的城鎮化”。

“人的城鎮化”發展是全面建成小康社會和基本實現現代化的新引擎

中國為在本世紀中葉實現基本現代化目標，不斷改革進取，社會發展經歷了從貧困到溫飽再到總體小康階段，2020年將實現全面小康。與此同時，中國城鎮化持續推進，從“離土不離鄉、進廠不進城”的小城鎮發展到城鎮土地、人口規?；瘮U張式的“物的城鎮化”發展，目前正在推進以“人的城鎮化”為核心的新型城鎮化，城鎮化質量不斷提高。新常態下，無論是全面建成小康社會還是基本實現現代化，都需要調整城鄉二元結構，促進農民進城并實現市民化。“人的城鎮化”發展是全面建成小康社會和基本實現現代化的動力和抓手，沒有農村人口減少和城鄉公共服務、社會保障一體化，就不能全面建成小康社會，現代化發展與實現也就沒有了依托。

“人的城鎮化”發展的中國思考

回溯中國城鎮化發展歷程，道路漫長且充滿挫折。計劃經濟時期國家優先發展城鎮工業，禁止農民進城，城鎮化發展停滯不前，甚至在一段時期里出現了逆城鎮化。改革開放后，國家逐步放開城市，準許農民進城打工，但沒有賦予進城農民市民權益，城鎮化發展陷入“半城鎮化”狀態。農民進城打工易而市民化難的“人的問題”一直沒有得到解決，并成為中國城鎮化發展的主要癥結。就此看，中國城鎮化發展存在諸多不足，有必要借鑒其他國家的城鎮化經驗來確定中國“人的城鎮化”道路。

西方發達國家城鎮化模式

世界上大多數國家城鎮化與工業化是同步發展的，人口向城鎮流動與進城農民向市民轉移幾乎同步進行，“人的城鎮化”問題在城鎮化發展進程中得到了基本解決。需要特別指出的是美國等西方發達國家為了促進工業化發展，采用強制手段將農民驅逐到城市就業，其過程帶有暴力傾向。但城鎮及其企業對進城農民是開放的，一旦農民進城，意味著他們徹底脫離農村，不需要再從事農業勞動。在西方漫長的工業化過程中，政府和企業為進城居住、工作的農民提供公共服務和福利待遇，保證他們享有市民權益。雖然這些國家有不少農民最初不愿意進城，曾不同程度地反對政府的城鎮化“暴力”，但進城后的農民市民化問題不是很嚴重；雖然一些國家在城鎮化進程中出現進城農民因暫時找不到工作而流浪、無處安身等貧困問題，但多數國家依靠工業化發展成果陸續為他們建立了社會保障體系，比較好地促進了進城農民市民化。

東亞發達經濟體城鎮化模式

東亞的日本、韓國的城鎮化發展晚于西方發達國家，但城鎮化發展質量并不遜于西方發達國家和地區。這些國家采用城鄉協調發展方式推進城鎮化發展，一方面大力發展工業化、城鎮化，動員、吸引廣大農民到城市就業、生活，另一方面開展“新村”建設，促進農村的公共設施、公共服務的均等化發展。值得一提的是，東亞的日本、韓國的農民進城就業即成為城鎮企業正式員工，享有市民、單位員工的所有待遇，而且政府保留進城農民返鄉權，農民們可以自主選擇在城市或在農村生活。從某種程度上說，東亞的日本、韓國的農民在城鎮化進程中遭受的“痛苦”比歐美一些發達國家小，多數農民心甘情愿地進行市民化并成功轉身為市民。

城鎮化模式的中國思考

中國農村人口多，城鎮化發展情況復雜，不能貪圖快速度，讓農民承擔城鎮化發展成本。此外，即使城鎮化程度達到70%以上，中國也有3-5億人口生活在農村。雖然中國在城鎮化發展中一度忽視了進城農民的市民權益，農民的權益低于或小于市民，但是國家一直重視這方面問題的解決，積極推進城鄉一體化、公共服務均等化發展。中國城鎮化發展不能采用強制方式驅使農民進城，在兼顧農村建設、鄉村復興以及城鄉一體化發展基礎上有序推進“人的城鎮化”發展，是相對更優的選擇。

加快“人的城鎮化”發展的幾點建議

推進公共服務均等化發展，切實保障居村農民和進城農民的基本權益

公共服務是以政府為主體向社會提供的與民生密切相關的服務，具有公平性、公正性和普惠性特征，區域間、城鄉間和不同群體間的民眾都能均等享有。在改革開放后尤其是進入新世紀后，國家不斷加大農村地區的公共服務投入和城鎮公共服務向進城農民覆蓋的力度，居村農民和進城農民公共服務水平有了大幅度提高。但相比較而言，農民享有的公共服務仍低于市民。如此，“人的城鎮化”發展不僅僅是農民進城的市民化，還包括公共服務城鎮化和城鄉公共服務均等化。唯有發展城鎮化公共服務，進城農民和居村農民才能公平、公正地享有同一、統一的公共服務。也就是說，公共服務均等化是“人的城鎮化”重要內容，“人的城鎮化”發展要求實現公共服務均等化，賦予進城農民和居村農民與市民均等的公共服務權益。

促進城鄉一體化發展，徹底解決“三農”問題

中國是傳統的農業大國，農業問題、農村問題和農民問題根深蒂固。當前中國處于農業社會向工業社會、農村社會向城鎮社會轉型過程中，“三農”欠賬問題解決不能拘泥于農村和農業，需要跳出農村從城鎮化發展中尋求更有效的解決辦法。就此而言，“三農”問題解決需要向城鎮借力推進“人的城鎮化”發展。遺憾的是，雖然以土地城鎮化和空間城鎮化為主要內容的“物的城鎮化”發展對擴大農民非農就業、提高農民經濟收入有一定的積極作用，但它在一定程度上激化了“三農”問題，致使出現了農業兼業化、農村空心化、農民留守化等問題。鑒于“三農”的根本問題在于農民人口多，“人的城鎮化”發展要以減少農民、轉移農民為抓手，提高農民的非農收入，推進農民市民化發展，進而使農業發展和農村建設與城鎮對接、并軌，實現城鄉協調、共同發展。

增強社會包容性，支持城鎮社區接納進城農民

受到城鄉二元結構的掣肘，城鎮社會及其一些居民視農民為外來者，不愿意與進城農民共同分享城鎮化發展成果。盡管在后城鎮化階段中進城農民廣泛介入到城鎮社會，城鎮建設和居民生活已經離不開農民，但城鎮社會尤其城鎮社區沒有對進城農民完全開放，更沒有將進城農民視為“社區人”，主動為他們提供市民化服務。如此，一直以來進城農民主要依托打工企業獲得的經濟資源來進行城鎮化生活，生存與發展空間極其有限。除了極少數進城農民通過購房或“人才引進”方式成為城鎮正式居民外，更多的進城農民并沒有被城鎮社區接納，他們不能參與城鎮社區治理活動，不能享有城鎮社會和社區提供公共服務，也不能履行城鎮居民相關義務，甚至一些人在城鎮社會中過著天馬行空的生活，放蕩不羈，不惜通過違法犯罪獲取利益。

“人的城鎮化”不僅要促進農民進城，還要引導城鎮社區接納進城農民，為他們向市民轉身營造適宜環境和氛圍。藉于此，城鎮社區要遵循以人民為本的包容性理念，主動將在本社區工作、居住的進城農民納入日常治理中，為他們提供社區服務，幫助他們克服在教育、文化、就業、醫療、養老等方面的困難，讓本社區場域內的進城農民享有與城鎮居民均等化服務，從而增強進城農民對城鎮社會和社區的認同感、歸屬感，盡快融入城鎮社會。

加強村鎮建設，鼓勵居村農民向城鎮、街道轉移

“人的城鎮化”中心任務是引導、促進農村人進城并實現市民化，但鑒于中國是在工業化和后工業化并存背景下進行城鎮化的，不能像西方國家那樣在工業化階段強制農民進城，在后工業化階段再實施城鄉協調發展，讓市民向城市郊區、農村轉移。中國城鎮化發展必須在城鄉一體化、城鄉協調發展前提下推進，一方面要促進農村人向城鎮轉移，減少農村人口，提高城鎮化率，另一方面要建設好農村，使新農村建設跟上新型城鎮化發展步伐。然而，城鎮化發展已經對農村發展產生較嚴重沖擊，農村發展的根基受到不同程度侵蝕，出現了村莊空心、土地荒蕪、公共設施破敗等一系列問題。種種跡象表明，絕大多數進城農民返鄉更多選擇在村鎮居住或創業，而不是村莊。鑒于村鎮最有可能成為居村農民和返鄉農民的居住集中地和生活主要場所，城鎮化進程中農村居住和生活空間的建設重點不是村莊而是村鎮。按照城鄉一體化發展要求建設村鎮公共設施，發展村鎮公共服務，打造村鎮成為農村“新高地”，使其聚集更多的農村人口。

開展特色田園鄉村建設，留住田園牧歌式生活

農村建設重點在村鎮，這并非說可以丟棄村莊，不需要鄉村建設。相反，由于大量農村人進城并轉變城鎮人，鄉村從事農業生產的勞動力將大幅度減少，農村需要在調整、整合居住空間的同時進行特色田園鄉村建設。如果說村鎮建設要側重于滿足農村人居住需求，那么，特色田園鄉村建設就要側重于農業生產。農業是國民經濟的基礎產業，城鎮化發展不能因為農業在GDP中占比下降而削弱，更需要固基強本。建設好特色田園鄉村也是人的城鎮化發展的重要內容，它要求政府在發展大中小城市和村鎮同時加強鄉村建設，讓鄉村不僅能承載田園鄉愁，而且還能體現現代文明。具體地說，特色田園鄉村建設，一方面要利用好鄉村自身的特色資源，發展特色產業，維護特色生態，提升特色文化，支持鄉村多元化發展；另一方面要根據城鎮化發展趨勢守住、打造鄉村田園風光，實現鄉村建筑、田園景觀、自然風光與農民的田園生活和諧共融，讓田園牧歌式的鄉村生產生活方式得以延續；再一方面，深入推進農業供給側結構性改革，調好調順調優農業結構，著力推進現代農業、高效農業、精品農業發展，讓農業成為有奔頭的產業，讓從事家庭農場、專業大戶和農業合作社的職業農民在鄉村扎根。

【本文作者為南京師范大學社會發展學院教授、國家治理與政府創新研究中心教授；本文系國家社會科學基金重點項目“公共服務均等化視閾下‘人的城鎮化’實踐問題與體制創新研究”（15ASH015）階段成果】

責編：董惠敏 / 趙博藝