區域開放是中國整體開放的重要組成部分。中國分區域、分階段逐步推進開放發展具有客觀必要性。中國漸進式、梯級遞進式推進區域開放的思想符合發展經濟學原理，也符合中國實際情況，并在實踐檢驗中取得了巨大的成功。中國區域開放發展雖然取得了巨大的成績，但目前仍存在一系列不足和問題。中國區域開放的本質特征就是改革開放，它是中國推進區域開放發展的一般經濟機理，它推動區域開放發展取得了巨大的經濟效果。中國要繼續深化自由貿易試驗區改革開放，落實現有區域開放政策，貫徹新發展理念，全面落實國家區域發展戰略規劃，突出促進區域對內開放與政策對接，堅決打擊地方保護主義，繼續加強區域內以及區域間基礎設施互聯互通建設，構建區域全面開放發展新格局。

引言

區域開放是中國整體開放的一個重要組成部分，是中國改革開放的典型代表和地區實踐，總是走在國家改革開放的前列。中國是一個區域經濟發展水平差距明顯的大國，各地區實際情況差別很大，從空間分布上看區域開放水平自東向西逐步降低，呈現與區域經濟發展水平高度相關關系（張應武、李董林，2017），對內對外開放都存在不同的訴求，各地區開放的步伐客觀上存在不同要求。中國分區域、分階段漸進式開放發展具有客觀必要性，也是中國開放的一個重要特征。

中國特色社會主義已進入新時代，中國對外開放和區域開放也正開啟新篇章。中央對我國區域開放布局進行了新的部署，鞏固已有區域開放成果，持續推進自由貿易試驗區改革深入，進一步擴大開放力度。2014年12月5日習近平總書記在主持中共中央政治局就加快自由貿易區建設進行第十九次集體學習時強調，要推進更高水平的對外開放，加快實施自由貿易區戰略，加快構建開放型經濟新體制，以對外開放的主動贏得經濟發展的主動、贏得國際競爭的主動。在當前世界經濟形勢異常復雜的局面下，中國主動擴大開放和積極推進自由貿易試驗區深化改革，對于有效應對世界經濟不確定性和我國經濟增速下行壓力，具有重大現實意義。

中國學術界圍繞區域開放做了大量的研究工作，取得了豐富的研究成果。早在1996年桑百川便提出全方位開放的區域開放戰略理論。2013年他根據經濟結構轉型升級和外商投資區位轉移等特征又提出了區域開放重心內移的理論。隆國強（2010）描述了中國從沿海地區漸次向沿江、沿邊和內陸地區推進的漸進式開放戰略，將國內不同區域劃分為四類，即沿海發達地區、沿海欠發達地區、內陸地區和沿邊地區，分別研究這些區域在新形勢下推進對外開放的新戰略。

何頻（2002）認為在全球化和加入WTO的背景下，西部大開發需要進一步擴大開放，建立全方位的區域開放格局；一方面必須走“引進來”與“走出去”相結合的國際開放之路；另一方面要擴大西部的區際開放，實現東西部經濟的多方面合作。王曉紅、李計廣（2009）認為中國區域開放戰略采取由局部示范到全方位開放的戰略路徑，形成在地域上從南到北、從東到西，從沿海到沿江、沿邊，逐步向內地擴展的全方位的開放格局。李自杰、李計廣（2010）認為，中國全面開放之后區域開放戰略應轉向產業開放，突出特殊經濟區功能，發展跨境區域經濟合作，從優惠性政策逐步轉向中性的出口政策和中性的外資政策。

呂康銀（2002，2006）從分工和比較優勢理論角度論述區域開放動力機制，分析了不同區域在實施區域開放政策時的不同傾向，發現落后地區要培養內生比較優勢及創建自身的競爭優勢，才能改變自己在分工中的不利地位；在開放中利益受損的區域會傾向于實施區域保護政策，以防止利益損失，保護只是階段性政策，區域開放是長期必然趨勢；區域經濟合作能夠促進區域利益改進、制度創新及區域交易成本的節約，必然緩解區域矛盾，減少區域沖突。蔡文浩、趙金亮（2007）也認為區際分工的進一步深化與演進則是區際貿易和區域經濟發展的原動力。

趙偉（2001，2007）從中國作為一個經濟轉型國家的角度探索中國區域開放獨特模式，考察了區域經濟二重開放、區域制度轉型和區域經濟增長三個進程之間的聯系，認為區域國際化開放與區域區際化開放對區域制度轉型和經濟增長具有影響。趙偉、王春暉（2013、2014）從區域二重開放和產業集聚的視角將貿易成本區分為顯性貿易成本（運輸成本）及隱性貿易成本（交易費用），發現隱性貿易成本（交易費用）的大小是新廠商是否選擇集聚布局的重要因素，廠商在區域開放條件下選擇集聚（協同集聚）布局的動因在于獲取不同類型的集聚外部性利益。王春暉（2017）從區域經濟對外開放與對內開放的“二重開放”視角切入，探討了產業集聚對區域產業升級的作用機制，探討了“產業集聚—要素積累—產業升級”的區域開放發展演進過程，實證檢驗了在中國現實情況下產業集聚對區域產業升級的作用。

魏建漳（2015）從區域開放創新視角研究了區域協同創新與本地自主創新之間的關系，認為區域的異質性決定了區域創新模式和發展階段的多樣性，在制度層面上表現為自上而下的制度建設和演化過程，強有力的上層機制建設推動區域內企業向國外先進地區學習技術、經驗和知識。

劉可文、車前進、梁雙波（2015）認為，長江三角洲國家級或省級宏觀區域開放開發政策的目標從對外開放轉為綜合開發，對外開放在空間演化上呈從點到面、從沿海到內地、從中心城區到農村的梯度開放特征，政策工具從財稅政策和行政控制轉為發展社會資本與改善發展環境，前期的財稅優惠政策和開放政策逐漸削弱甚至消亡，一些區域規劃則因上升為國家戰略而得到增強。傅強等（2016）從區域開放的異質性角度研究地方政府競爭與環境規制關系，認為地方政府應自愿削減行政壟斷，推動跨區域環境保護合作，不斷降低由地方政府惡性競爭導致的環境規制失靈。林波（2008）認為區域服務業開放政策是增強浙江對競爭優勢擴散效應的吸納能力的重要途徑。

上述文獻從不同側面研究了區域開放戰略、開放動力來源、開放模式以及開放制度創新等。但通過文獻梳理可以看出，現階段仍缺少從中國設置區域開放的改革開放本質特征研究區域開放的動力機制的文獻。本文認為中國改革開放40年來設置的一批又一批開放區域，目的就是為了推動改革開放逐步深化、逐步探索與推進，通過漸進式改革開放逐步樹立起以市場機制為基礎的現代化開放型經濟新體制，從而逐步推動經濟體制逐步從封閉的、計劃經濟體制轉向開放的市場經濟體制。本文在簡要梳理中國區域開放發展走過的歷程與當前區域開放新局面的基礎上，分析了中國區域開放發展仍存在的一系列問題，論述了中國區域開放發展的經濟機理與效應，并提出了構建區域全面開放新格局的理念與政策措施。

中國區域開放發展步伐與局面

中國區域開放發展步伐

中國區域經濟發展不平衡不是改革開放后才有的問題，在新中國成立之初就已經相當嚴重。當時中國沿海地區集中了70%以上的工業生產力，廣大內陸和中西部地區工業十分落后。針對這個問題，1956年4月毛澤東同志在聽取中央部委經濟工作匯報基礎上撰寫了《論十大關系》的重要經濟論著，他強調沿海與內地在工業布局上要均衡發展、平衡布局。毛澤東同志這個經濟思想極大地推動了內地和中西部工業化發展，促進了國民經濟均衡布局和輕重工業按比例協調發展，東中西部經濟協調發展。

“文革”之后，中國實行高度集中的計劃經濟體制和國家經濟統制，使得國民經濟十分缺乏活力和發展動力。針對這種情況，鄧小平同志提出了有先后次序的差異化、有序化、梯級化發展思想，讓沿海經濟條件好的地區先發展一步，率先改革開放，并在這些地區發展起來后帶動落后的內陸地區發展。這個漸進式、梯級遞進式推進區域開放的思想符合發展經濟學原理，也符合中國實際情況，在實踐檢驗中取得了巨大成功。在這一發展思想的指引下中國東部沿海部分地區率先設立了經濟特區、沿海開放城市，此后又逐步提高開放水平，設立了經濟技術開發區、開發新區、綜合配套改革試驗區等多種區域開放發展模式。改革開放以來，中國以區域性漸進式擴大開放為特征推進了國家經濟體制逐步改革、調整和創新，促進了國民經濟恢復、發展和繁榮，增強了國家經濟實力和國際競爭力，逐步提高了人民收入水平和生活水平。

自1980年以來國家先后批準設立了深圳經濟特區、珠海經濟特區、廈門經濟特區、汕頭經濟特區、海南經濟特區以及新疆喀什經濟特區、霍爾果斯經濟特區，并對這些經濟特區實行特殊經濟管理體制和特殊政策，以減免稅收等優惠政策、提供土地以及其他基礎設施配套等方式，吸引外商直接投資和擴大進出口貿易，推動特區經濟開發和開放發展。

自1984年以來，我國先后在營口、大連、秦皇島、天津、沈陽、北京、廊坊、石家莊、太原、大同、呼和浩特等城市設立國家級經濟技術開發區。最初在沿海開放城市設立特定的資本及技術密集型經濟技術開發區、高新技術產業開發區、工業園區、保稅區、出口加工區等各類開發區域，后來擴展到全國范圍。目前全國已設立近200個國家級經濟技術開發區，幾乎每個省市區都有國家級經濟技術開發區，對這些經濟技術開發區實行經濟特區采取的一些特殊開放和優惠政策措施。

1984年5月，中共中央和國務院決定將大連、秦皇島、天津、煙臺、青島、連云港、南通、上海、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海十四個城市定為全國第一批沿海開放城市，賦予這些開放城市在對外經濟活動中實行經濟特區的某些特殊政策權利，放寬利用外資建設項目的審批權限，增加外匯使用額度和外匯貸款，對“三資”企業在稅收、外匯管理上給予優惠待遇，可逐步興辦經濟技術開發區等。1985年增加了營口市，1988年增加了威海市作為國家對外開放城市。1985年2月，中共中央、國務院決定把長江三角洲、珠江三角洲和閩南廈門、漳州、泉州三角地區開辟為沿海經濟開放區。1988年3月，國務院進一步擴大了長江、珠江三角洲和閩南三角洲地區經濟開放區的范圍，并把遼東半島、山東半島、環渤海地區的一些市、縣和沿海開放城市的所轄縣列為沿海經濟開放區。1992年，中共中央、國務院又決定對五個長江沿岸城市，東北、西南和西北地區十三個邊境市、縣，十一個內陸地區省會（首府）城市實行沿海開放城市的政策。

自1990年以來，中共中央、國務院同意上海市加快浦東地區的開發，在浦東實行經濟技術開發區和某些經濟特區的政策。此后國家又先后批準設立天津濱海新區、重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區、廣東橫琴新區及南沙新區。并對這些國家級新區實行了更加開放和優惠的特殊政策，鼓勵新區開放開發、改革試驗和制度創新。

2005年以來，國家在總結過去探索經濟特區、經濟技術開發區開放發展經驗基礎上，進一步從體制改革探索的角度在全國設立了一批多種類型的國家綜合配套改革試驗區。這些試驗區包括上海浦東新區、天津濱海新區、重慶市、成都市、武漢城市圈、長株潭城市圈、深圳市、沈陽經濟區、山西省、黑龍江省、廈門市以及浙江義烏市、溫州市。這些試驗區從不同方面對體制改革和制度創新進行了探索實踐。

1999年國家做出了西部大開發的戰略部署。2000年1月，國務院成立了西部地區開發領導小組，由時任國務院總理朱镕基擔任組長，2000年3月，國務院西部開發辦正式開始運作。2001年3月，九屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》對實施西部大開發戰略再次進行了具體部署。2002年2月25日，經國務院同意印發原國家計委、國務院西部開發辦編制的《“十五”西部開發總體規劃》；2006年12月8日，國務院常務會議審議并原則通過《西部大開發“十一五”規劃》；2012年2月，國務院批復同意了《西部大開發“十二五”規劃》。2010年6月29日印發了《中共中央、國務院關于深入實施西部大開發戰略的若干意見［中發〔2010〕11號］》，總結了西部大開發10年成就，同時展望未來10年改革開放與發展前景以及重大政策措施，要求深入開展行政管理體制改革、經濟體制機制改革以及事業體制改革，擴大對內對外開放，提升沿邊開發開放水平，大力發展內陸開放型經濟。

2003年國家做出了實施東北地區等老工業基地振興戰略的重大決策，這是國家自實施沿海發展戰略、西部大開發戰略之后的又一重大戰略決策，也是中國區域經濟協調發展的“第三步棋”。2003年10月，中共中央、國務院發布了《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見［中發（2003）11號］》，明確了實施振興戰略的指導思想與原則，要求加快體制創新和機制創新，全面推進工業結構優化升級，推進資源型城市經濟轉型，大力發展現代農業、服務業，進一步擴大對外對內開放，制定完善相關政策措施。2009年9月9日，國務院發布了《關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見［國發（2009）33號］》，要求繼續深化改革開放，進一步擴大對外開放，深化省區協作，推動區域經濟一體化發展，加強基礎設施建設，為全面振興創造條件，優化經濟結構，建立現代產業體系。2016年中共中央、國務院發布《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》，要求全面深化改革，擴大開放，牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，適應和把握我國經濟進入新常態的趨勢性特征，堅持穩中求進工作總基調，做好與“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展“三大戰略”互動銜接。

2004年3月5日，時任國務院總理的溫家寶在第十屆全國人民代表大會第二次會議上作《政府工作報告》時，首次明確提出了“促進中部地區崛起”。2004年正式提出促進中部崛起戰略，解決中國經濟版圖中出現發展速度落后于西部、發展水平落后于東部的“中部塌陷”問題。2005年中央經濟工作會議提出要促進中部崛起。2005年時任國務院總理的溫家寶在政府工作報告提出要抓緊研究制定促進中部地區崛起的規劃和措施。2005年8月，胡錦濤同志視察河南、江西、湖北時指出，江西可以、也應當在促進中部地區崛起中有更大的作為；湖北要成為促進中部地區崛起的重要戰略支點。他在河南、江西、湖北考察并聽取了這三省對“十一五”時期中國經濟社會發展的意見和建議。之后中部崛起戰略被寫入“十一五”規劃《建議》。中國區域發展形成了“東部率先、西部開發、東北振興、中部崛起”的總體戰略布局。

2006年發布了《中共中央、國務院關于促進中部地區崛起的若干意見》。2009年9月23日，時任國務院總理的溫家寶主持召開國務院常務會議，討論并原則通過《促進中部地區崛起規劃》，指出要加快改革開放和體制機制創新，增強中部地區發展動力和活力。著力打造對外開放平臺，加強與東部沿海地區及西部地區的交流合作，促進區域間優勢互補、共同發展。2016年12月7日國務院常務會議審議通過了新的十年促進中部地區崛起規劃，即《促進中部地區崛起規劃（2016至2025年）》。 2016年12月17日國務院批復了《促進中部地區崛起“十三五”規劃》，要求與推進“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略相銜接，推動中部地區綜合實力和競爭力再上新臺階，開創全面崛起新局面。

當前中國區域開放發展局面

黨的十七大將自由貿易區建設上升為國家戰略，十八大提出了加快實施自由貿易區戰略的要求，并且要創新開放模式，促進沿海內陸沿邊的開放優勢互補，形成引領國際經濟合作和競爭的開放區域，培育帶動區域發展的開放高地，要統籌雙邊、多邊、區域、次區域開放合作。黨的十八屆三中全會提出要以周邊為基礎加快實施自由貿易區戰略，形成面向全球的高標準自由貿易區網絡。十九大進一步提出了優化區域開放布局，加大西部開放力度，賦予自由貿易試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港的開放布局。在過去區域改革開放已經取得的成果基礎上，近5年來中國區域開放進一步邁出巨大步伐，在全國范圍逐步形成了鱗次節比的對外開放局面。

2013年習近平總書記先后提出了建設“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議，簡稱“一帶一路”倡議。2014年國家編制了《絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路建設戰略規劃》。2015年3月26日，經國務院授權發布了《推動絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，闡述了共建原則、框架思路、合作重點、合作機制、合作內容、中國各地方開放態勢、積極行動、共創美好未來等多方面內容，秉持“和平合作、開放包容、互學互鑒、互利共贏”的絲綢之路精神，促進沿線國家互利合作。2017年5月，中國舉辦首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇，回顧過去4年建設成果，共商合作大計，搭建共建對話平臺，展望未來，攜手共創繁榮，把人類命運共同體從理念轉化為現實。在國家推進“一帶一路”建設帶動下，增強了各區域之間在“一帶一路”框架下的合作關系，促進各區域面向“一帶一路”開展走出去合作。

在過去區域開放發展的基礎上，國家積極推進自由貿易試驗區發展。2013年7月3日，中國國務院常務會議討論并原則通過《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案（草案）》，同年9月27日，國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》的通知，劃定四個片區。2015年4月20日，國務院決定進一步擴大至七個片區，面積超過120平方公里。同時，國務院決定設立中國（廣東）自由貿易試驗區、中國（天津）自由貿易試驗區、中國（福建）自由貿易試驗區。2017年3月31日，國務院決定增設中國（遼寧）自由貿易試驗區、中國（浙江）自由貿易試驗區、中國（河南）自由貿易試驗區、中國（湖北）自由貿易試驗區、中國（重慶）自由貿易試驗區、中國（四川）自由貿易試驗區、中國（陜西）自由貿易試驗區。2018年4月13日，習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上鄭重宣布，黨中央決定支持海南全島建設中國（海南）自由貿易試驗區，支持海南探索自由貿易港建設。2018年5月4日，國務院印發了《進一步深化中國（廣東）自由貿易試驗區改革開放方案》《進一步深化中國（天津）自由貿易試驗區改革開放方案》《進一步深化中國（福建）自由貿易試驗區改革開放方案》，要求進一步深化廣東、天津、福建自由貿易試驗區改革開放，以制度創新為核心，繼續解放思想、先行先試，以開放促改革、促發展、促創新。截至目前，全國已經先后設立了12個不同類型的中國自由貿易試驗區，賦予其更大的改革開放自主權，在劃定區域內允許外國資金、商品自由進出，支持各地積極探索國民待遇加負面清單模式的自由貿易試驗區管理經驗。

2014年2月26日，習近平總書記在主持召開專題聽取京津冀協同發展工作匯報座談會上首次把京津冀協同發展戰略定位為重大國家戰略。會上他強調，實現京津冀協同發展，是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是探索完善城市群布局和形態、為優化開發區域發展提供示范和樣板的需要，是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要，是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要。他要求堅持優勢互補、互利共贏、扎實推進，加快走出一條科學持續的協同發展路子來。2015年3月23日，中央財經領導小組第九次會議審議研究了《京津冀協同發展規劃綱要》；2015年4月30日，中央政治局會議審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》。此后，中共中央、國務院正式印發《京津冀協同發展規劃綱要》，要求有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。

2014年9月，國務院印發《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》以及《長江經濟帶綜合立體交通走廊規劃（2014-2020年）》。2014年底習近平總書記在部署2015年經濟工作時指出，要重點實施“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶三大戰略。長江經濟帶發展戰略成為國家三大發展戰略之一。2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開推動長江經濟帶發展座談會，聽取有關省市和國務院有關部門對推動長江經濟帶發展的意見和建議，他強調推動長江經濟帶發展是一項國家級重大區域發展戰略，指出推動長江經濟帶發展必須堅持生態優先、綠色發展的戰略定位。2016年9月，中央發布《長江經濟帶發展規劃綱要》，確立了長江經濟帶“一軸、兩翼、三極、多點”的發展新格局，描繪了包含規劃背景、總體要求、大力保護長江生態環境、加快構建綜合立體交通走廊、創新驅動產業轉型升級、積極推進新型城鎮化、努力構建全方位開放新格局、創新區域協調發展體制機制、保障措施等方面的宏偉藍圖，構建了東西雙向、海陸統籌的對外開放新格局。2018年4月26日，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會，他進一步強調推動長江經濟帶發展是黨中央作出的重大決策，是關系國家發展全局的重大戰略，指出新形勢下推動長江經濟帶發展，關鍵是要正確把握整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發展和協同發展的關系。

2003年粵港合作聯席會議第六次會議明確要將大珠三角打造成為世界上最繁榮、最具活力的經濟中心之一。2004年12月6日，廣東省政府常務會議研究并同意了《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004-2020）》，引導珠三角區域協調、城鄉協調、均衡發展。2009年10月27日，粵港澳三地政府在澳門聯合發布《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》，提出把“灣區發展計劃”列為空間總體布局協調計劃的一環，并提出跨界交通合作、跨界地區合作、生態環境保護合作和協調機制建設四項跟進工作。2016年廣東省政府工作報告提出，開展珠三角城市升級行動，聯手港澳打造粵港澳大灣區的設想。2017年3月5日李克強總理在政府工作報告中提出，要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能。2017年7月1日，習近平總書記視察香港時見證簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》。2018年3月7日，習近平總書記在參加廣東代表團審議時指出，要抓住建設粵港澳大灣區重大機遇，攜手港澳加快推進相關工作，打造國際一流灣區和世界級城市群。國家有關部門以及地方政府也即將完成《粵港澳大灣區發展規劃綱要》編制。

中國區域開放發展仍存在的問題

區域開放發展水平仍不高

盡管香港、澳門已經達到相對高度的對外開放水平，但內地一些自由貿易試驗區的負面清單管理中仍有不少限制項目，所謂自由貿易港那樣的高度自由仍不現實。雖然沒有必要完全放開對外限制，但是只要有利于促進中國經濟發展，有利于促進貿易投資發展，對于中國經濟和安全不造成損失和威脅，賦予自由貿易試驗區更高的開放自由度就是值得的。

目前中國進口關稅總水平大約9%，較發達國家約3%的平均關稅水平略顯偏高。中國消費品平均進口關稅率相對生產資料進口品更高一些，不利于擴大消費品進口。總之，中國對外貿易開放水平仍不高，有進一步提高貿易自由度的空間，尤其應進一步調降消費品關稅率。此外還有許多限制貿易自由度的非關稅壁壘以及文化壁壘需要得到調整甚至破除。

中國近年來加快轉變經濟發展方式，日益提高引進外資質量，減少或取消對外資的優惠政策，落實內資與外資國民待遇政策，外資在華投資比內資的優勢大大削弱。與此同時，中國對外資在產業政策限制、股權或合作限制、地域限制、經營權限等方面放松不明顯。近期開始放開金融、保險、證券業外資準入限制，外資經營業務仍要受到嚴格監管。此外國內知識產權保護、執法和行政透明度和公正性都可能影響營商環境，對開放水平產生一定的折扣。

區域對外開放與對內開放仍不夠協調

區域發展不平衡、不協調都與區域間不開放、區域開放不全面不充分、區域合作不緊密有很大關系。少數區域已經被國家賦予了更大的開放自主權，但對開放不積極，開放步調仍然相對滯后。對外開放與對內開放步調不一致，對外開放走得快，對內開放進展不明顯，開放步伐相對滯后（周懷峰，2004）。各地區對外開放發展水平雖然仍有待提高，但基本上好于區域對內開放發展水平，許多地區之間商品及服務流通的壁壘甚至高于國際壁壘。國內區域間商品、服務、資金與技術要素仍存在流動受阻的問題，尤其是人才和勞動力跨省市區流動更加困難，國內至今仍沒有完全形成高水平的統一市場。

中西部地區、東北地區由于經濟技術相對落后于東部地區，這些區域省際之間擴大開放確實容易使本地產業受到東部產業的嚴重沖擊，造成本地產業、就業、稅收損失嚴重，迫使這些地區采取一些保護和不開放的政策，這是一種本能的保護反應。但是保護落后并不能夠帶來長遠發展利好。地方保護對本地產業發展可能有短期的扶持作用，但長期反而會失去效率、使本地及全國范圍資源配置效率降低，把大量資源投放到低效率的地方對全局發展非常不利。地方保護主義會限制市場機制正常運作，限制區域內外的產業分工合作與專業化發展，縮小區域內外市場以及整個國內市場規模，加劇國家經濟過分依賴外國市場，減弱國家經濟的國際競爭力，也難以發揮大國市場的競爭優勢。

區域開放與改革不協調

中國區域間經濟發展差異仍較大，但區域間開放水平的梯度并不明顯，在一定程度上缺乏區域開放協調性。有些區域開放走得快些、有些區域開放走得慢些，開放步調快慢不同步。同時，還存在區域開放碎片化問題。不同地區以及同一個區域存在區域開放范圍、開放水平的重疊、參差不齊，導致了開放的碎片化和清晰度不足。

開放走得快的區域，可能改革與制度創新推進得也快而且效果也好。但有些區域由于改革開放工作不得力，雖然開放走得快，但是改革與制度創新跟不上，特別是政府行政管理體制和國有企事業單位體制改革推進難，對推進改革的抵制力量強大，導致體制仍僵化不變，經濟缺乏市場活力、動力和壓力，企業也沒有國際競爭力，限制和制約了開放效果的發揮。我國東北地區經濟底子雄厚，但是固守傳統計劃經濟體制和行政配置資源的國家統制體制，導致經濟長期缺乏活力和增長動力。

區域分割和貿易保護主義阻礙國內統一市場的形成

引起區域封閉、不開放和分割的原因多種多樣，其中，主要原因是經濟利益不一致，或因缺乏溝通和信任導致利益認識有分歧。中國是一個行政直接配置經濟資源、行政管理權力巨大的國家。各地政府只在自己權限范圍內運用權力配置經濟資源，其眼界和能力往往只顧及其管轄的“一畝三分地”，這就不免導致區域市場分割，各地為了自身發展利益紛紛采取或隱蔽采取形形色色的貿易保護主義政策。這與我國地方行政管理體制、過去計劃經濟體制以及政績考評標準有密切關系。各地政府都有控制更多資源以便創造更大政績的動力，也可能基于此排斥市場機制，運用現有行政權力包辦盡

可能多的社會經濟活動，擁有更大的經濟決策權，以為本地人民謀取更大利益的名義做出“驚天動地的偉業”，包括上馬帶動本地經濟的大型項目、扶持和保護本地的產能過剩產業、限制外地商品流入等。現有地方行政管理體制改革不到位和難以推進，必然導致市場被分割，市場機制被限制，地方貿易保護主義屢禁不止，使得區域經濟市場化、一體化水平仍較低，西部和東北落后地區體制僵化問題日益嚴重。

區域發展政策和基礎設施互聯互通仍有待提高

雖然西部大開發、東北振興戰略取得了喜人的成效，尤其是交通基礎設施方面有了明顯改善，但是西部與東部區域在經濟發展水平、經濟條件，特別是基礎設施條件、人才、基本公共服務、財政能力、科技創新能力以及與市場的接近方面仍存在明顯的差異。中西部地區基礎設施建設能力和改革開放的制度創新人才匱乏，決定了中西部基礎設施條件、政策創新水平仍比東部地區落后一些。

除了中央層面協調之外，各地行政條塊格局導致區域之間基礎設施建設缺乏協調性。各地政府出臺的發展規劃和發展政策相互之間基本沒有很好銜接。除了在中央層面要求一些地區（比如京津冀地區、長江經濟帶、粵港澳大灣區等）開展交通、能源、水利、通訊等基礎設施規劃銜接，在許多區域之間的各地政府發展政策仍缺乏銜接和協調，導致這些地方出現跨界斷頭路、路這邊有電另一邊沒電等現象。

中國區域開放發展的經濟機理與效應

中國區域開放發展的經濟機理

國內外關于區域開放發展的經濟理論五花八門，大都是從區域經濟發展不同側面探索區域經濟發展機理。這里從中國區域開放發展的特征出發，以區域改革開放經濟理論論述區域開放發展的動力機制。

中國改革開放主要表現為區域開放形式，體現和適應了中國經濟區域差異化較大的特征，也符合中國改革開放采取漸進、分步推進的客觀經濟要求，適應了在實踐中不斷探索中國特色社會主義道路的要求。所以，中國區域開放的本質特征就是改革開放，不同于其他國家或地區的區域開放發展特征。

中國政府設立經濟特區、經濟新區、經濟技術開發區以及其他區域開放區雖然有多種經濟目標和動機，但最主要目的是通過開放倒逼體制機制改革，以改革取得的成果推進更大幅度的開放，在開放與改革不斷交替的相互促進中實現高水平開放和構建現代化開放型經濟體制的目標。開放是改革的起因和壓力來源。改革為進一步開放提供制度創新。改革開放創新現代化的發展體制機制，使經濟運行體制與環境比過去封閉的計劃經濟體制及環境更優，產生了巨大的帕累托改進效果。可見，更好地推進改革開放是中國一次又一次推進區域擴大開放的根本動機。中國近40年來設置的一批又一批開放區域，目的就是為了推動改革開放逐步深化、逐步探索與推進，通過漸進式改革開放樹立起以市場機制為基礎的現代化開放型經濟新體制，從而推動經濟體制逐步從封閉的、計劃經濟體制轉向開放的市場經濟體制。

中國在連續不斷的改革開放進程中，把效率效益較低的計劃經濟體制，逐步轉變到以市場機制起資源配置基礎性作用和使政府更好發揮作用相結合的現代化開放型經濟新體制上來。改革開放打破了過去政府單一的、封閉的、僵化的計劃配置資源體制，即人為主觀配置資源，不依據市場需要配置，產品不受消費者選擇的約束，也因此在很大比例上不符合市場需求，改革開放則打破舊體制、創新新體制，優化資源配置方式，提高資源配置效率，使資源配置到更加符合消費需求的地方，減少資源浪費和低效配置，創造了巨大經濟效益和經濟價值。

同時，改革開放樹立經濟運行的市場體制機制，減少了政府人為配置資源中可能存在的腐敗和權力濫用，降低行政權力對市場交易的不利干擾與阻礙，改善市場交易條件，減少交易壁壘和成本費用，從而提高市場交易效率與效益。通過改革開放，在發揮市場體制機制基礎作用的同時，政府在經濟運行中還可以發揮彌補市場缺陷的更好作用，為經濟平穩運行保駕護航、創造更好制度環境。所以，更好發揮政府作用，發揮社會主義制度優勢，是中國社會主義市場經濟體制區別于西方市場經濟體制的特色之處。中國改革開放使中國經濟發展獲得了來自于市場和政府兩方面相互結合的更大動力，比過去的單一政府力量或西方的單一市場力量更加強大，對經濟發展的推動力更大。

中國地域幅員遼闊，各地社會經濟發展水平差距較大，因此中國各地區不可能同步開展改革開放，只能根據經濟發展條件分步改革開放，各地區在區域開放上必然有先后次序。這就表現出各地不同步、但方向相同的百舸爭流的區域開放景象。區域性改革開放試驗成本小，風險低，且區域改革開放試驗比全國性大面積改革開放的效率更高。一般來說，區域內形成的小圈子，經濟發展水平差距較小，矛盾較少些，在共同利益驅動下容易達成開放與合作的分工協作的利益分配協議。但是圈子范圍越大，參與的成員數越多，各方經濟差異性大，利益訴求差異也較大，意見分歧就多，難以達成利益共享的交易協議，導致區域開放合作做不起來，這種大范圍區域開放容易因缺乏效率而失敗。

從國家角度看，國內區域開放越大越好，區域合作越深越好，有助于區域分工一體化和市場統一，提高資源配置效率，因此國家力圖促進區域市場開放和分工合作。但就區域內不同發展程度的省市來說，開放中處于不同發展水平的省市區之間會存在一定的利益差別和利益沖突，區域開放越大對相對發達省市區越有利，對相對落后省市雖暫時不利，但長遠有利。從實踐和理論都可以得出這樣的結論：小區域內開放合作容易達成協議，區域開放合作效率高；而區域范圍越大合作關系越復雜，合作水平越膚淺，區域開放合作越沒有效率。

中國國內區域開放與其他西方市場經濟國家國內區域開放最大的不同就是中國區域開放面臨國內體制改革與創新的重任。因此中國區域開放的任務不僅要拆除阻礙開放的壁壘，而且要拆除體制障礙，樹立市場體制機制。無論是一個國家內部的區域，還是由若干國家組成的區域，其開放的經濟機理基本類似，都是撤銷或降低交易壁壘，削減交易費用，為達成交易鋪路架橋，提供必要的公共服務或政策支持。

在國家間區域開放主要手段就是削減關稅，減少非關稅壁壘，促進貿易和投資便利化，構建自由貿易區，推進區域一體化整合，當然還有其他許多政策手段可做。在國內區域開放上，除了沒有關稅和非關稅壁壘之外，區域內與區域間仍存在阻礙交易和市場統一的種種壁壘，破除這些壁壘就是開放的目的和動力。中國國內區域開放還需要推進體制機制改革以便樹立適應開放需要的經濟運行體制機制。區域開放改善了區域在過去封閉條件下的資源被低效配置的問題。區域開放可以促進貿易與投資自由化、便利化，減少貿易投資壁壘，降低貿易與投資成本費用，提高貿易投資積極性，并且通過區域內開放和資源集聚可以實現資源、信息、技術和人才共享，高效利用資源，從而促進貿易與投資發展，提高區域內資源更優配置，減少資源閑置和浪費，讓資源得到充分“就業”，并獲得相應市場價格，充分發揮資源經濟效益。各個區域都在不同開放層次上達到資源最優配置，那么在全國范圍就能實現全國資源最優配置。所以，國家要通過鼓勵不同發展水平的區域開放與合作，這是解決區域發展不平衡、不協調與區域內部市場發育不充分等問題的根本出路。

 

中國區域開放發展的經濟效應

中國多層次大規模分步推進的區域開放發展布局已經取得了巨大的經濟效果，在各地經濟發展中發揮了重要的作用。總體來看這些區域開放發揮了國家改革開放試驗田、促進國家經濟上臺階、發揮現代開放型經濟發展的領頭羊、增強國家經濟實力等多種功能的作用。

1978年上海市GDP達到272.81億元，排名全國第一，同年廣東省GDP為185.85億元，與上海相差近87億元，相當于當年廣東省GDP總額的三分之一，全國排名第五。1980年8月中央在廣東省設立深圳經濟特區和珠海經濟特區，1981年10月又設立汕頭經濟特區，到1989年廣東省GDP總額已經達到1381.39億元，排名全國第一，同年上海市GDP增長至696.54億元，僅為廣東省的一半，全國排名第十位。

盡管上海市在1984年國家賦予沿海開放城市中獲得巨大的經濟動力，但與廣東省擁有三個經濟特區的開放優勢相差甚遠，在10年時間里兩者經濟地位發生完全逆轉，顯示出區域開放對經濟發展的巨大效果。1990年中央在上海市設立浦東新區，此后又在上海市設立中國自由貿易試驗區，對上海市經濟發展發揮重要的推動作用，使上海市經濟總量在全國排名地位又有所提升。

中央賦予一個地方區域開放權利，只是給予更大的改革開放自主權，并非給予實際的經濟力量。實際經濟力量是在實干中創造出來的，也只有這樣才能釋放出區域改革開放的紅利，創造出巨大的經濟價值。1978年遼寧省GDP為229.2億元，全國排名第三，同年山東省GDP為225.45億元，全國排名第四，兩省初始條件相當。1984年以來中央幾乎同時把遼寧省大連市、營口市和山東省煙臺市、青島市設為經濟技術開發區、沿海開放城市，并把遼東半島、山東半島的一些地區設為沿海經濟開放區，這些都對兩省改革開放和經濟發展產生了積極的推動作用。山東省較遼寧省更好地利用了中央賦予區域開放權利的機會，加快經濟體制改革，把開放機會轉化的改革動力和壓力，從改革開放中獲得了巨大的發展紅利。

山東省一度在1982年至1985年間占據GDP全國排名第一的位置。1998年山東省保持GDP全國排名第三位置，較1978年上升一位；同年遼寧省GDP在全國排名第七位。2008年山東省GDP全國排名升至第二位，而同年遼寧省排名第十。2017年山東省GDP全國排名仍位列第三，而當年遼寧省GDP在全國排名僅為第十四。

可見，區域開放在深化改革開放過程中可以轉化為巨大的生產力和經濟實力，但是如果區域開放沒有很好地產生推動深化改革和擴大開放的效果，也不會產生明顯的實際經濟效果。區域開放的實際經濟效應取決于它對改革開放的推動作用大小。

構建區域全面開放新格局的理念與政策措施

繼續深化中國自由貿易試驗區改革開放，落實現有區域開放政策

要繼續擴大開放，深化改革。開放不停步，改革無終點。開放步伐的改革任務要想完成，需要體制環境達到進一步開放條件，就要繼續擴大更高水平的開放。構建區域全面開放的新局面就是要形成區域既對內開放，又對外開放；既有貿易開放，又有投資與金融開放；既有商品或服務市場開放，又有要素與資源市場開放的局面。其中，既要開放商品及服務貿易，又要開放要素市場，促進技術和資源共享，重點是推進勞動力、產權、土地、知識產權自由流通與投資。落實國家戶籍制度改革措施，促進區域內人才與人口自由流動。

加快國家組織機構改革和行政管理體制改革，深化政府“放管服”改革，推動政府職能轉變，構建開放型政府。凡中央政府管理權限之外的管理權一律下放到自由貿易試驗區內。自由貿易試驗區政府要加快工商管理體制改革，健全事中事后監管體系，建設現代化政府綜合信息平臺，構建透明、公開的商事、財稅、司法、市場監管體制體系。

構建開放型貿易新體制，建設包括海關、財稅、質量檢驗檢疫、邊檢、知識產權、司法等部門業務管理在內的國際貿易“單一窗口”，適應跨境電子商務和新貿易技術發展要求，提高貿易便利化水平，加快貿易速度，提高貿易效率，降低貿易成本。落實國務院撤銷跨省市區的高速路收費站要求，讓物流暢通無阻。

構建開放型投資與融資管理新體制。完善外商投資準入前國民待遇加負面清單管理制度，依據國家外商投資產業目錄放寬市場準入，減少限制準入的清單項目，減少投資行業限制、股權限制、經營期限、內外銷售比例要求等，降低準入門檻，提高監管效率。公開、透明項目招投標和政府采購活動。擴大外商投資金融、保險、證券以及基金的開放范圍，減少投資準入限制，健全金融監管技術體系，防控系統性金融風險，強化反洗錢以及非法跨境資金流動的能力。

構建透明開放的知識產權保護以及其它糾紛執法司法體系。改善現有知識產權行政管理、知識產權法庭、知識產權仲裁調處體系，構建現代化的開放透明的知識產權案件司法或行政調處體系，建立陪審員制度、司法或行政腐敗舉報制度。運用現代科技手段，公開庭審和調處的錄像錄音視頻，保存文檔備查。

貫徹新發展理念，全面落實國家區域發展戰略規劃

按照新時代創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以推進“一帶一路”建設為主線，全面落實區域發展規劃，按照規劃路線圖推進。國家已經批準和發布了包括東北地區、京津冀區域、中部崛起區域、沿邊開放區域、珠三角區域、長三角區域、長江經濟帶、大灣區、北部灣區域等各區域編制的發展規劃或開放發展指導意見，各地方要認真落實。在落實這些規劃中要與時俱進，結合新時代、新形勢、新理念，不斷創新開放方式，協調開放步調，提高開放水平，堅持綠色開放發展，堅持互利合作和共享開放發展成果原則。

區域開放不僅要關注國內外對本區域的投資、貿易開放，而且要關注在“一帶一路”框架下區域內外主體攜手“走出去”，共同開展國際投資貿易合作，帶動區域間協同對外開放，不局限于自家“一畝三分地”內部的“走出去”。各地方政府要建設企業“走出去”公共服務綜合平臺，幫助解決市場不提供或效率不高的困難。

開放既要發展優勢，又要培養、扶持和保護弱勢；既要創新開放，又要協調開放，合作開放；既要共商開放合作大計，又要達到共享開放成果，共同發展的目標；要樹立區域命運共同體的理念，形成區域經濟一體化、市場一體化、交通等基礎設施一體化以及政策一體化的格局，形成區域貿易投資自由化、便利化以及中心與邊緣之間分工協作的全面開放新格局。

突出促進區域對內開放與政策對接，堅決打擊地方保護主義

經濟條件和管理水平較高的地區要繼續擴大開放，不斷提高對外開放水平。無論各地方經濟發展水平高低和發展條件優劣，對外開放都要緩步慢行，優先加快區域內及區域間對內開放步伐。各區域都要把對內開放走在對外開放之前，讓內部產業資本有充分時間進行整合和競爭準備。

建立區域內和區域間地方政府發展政策對接，區域政策對接應該成為未來區域開放發展的重要功課。除了區域間地方政府發展規劃、發展政策措施需要定期對接之外，還要對接醫療、社會保障、房屋產權、車牌及駕駛證、社會管理等方面政策，以推動人財物跨區域流動。黨政編制的區域發展規劃實施要建立在深化改革和市場體制機制基礎上。區域內各地方政府間在編制區域開放發展規劃中要加強政策對接。加強區域內政府間政策溝通與對接，消除政策分歧，減少政策壁壘，取消限購限賣和歧視服務。區域內和區域間應禁止在省市區設卡收費、檢查（必要的安全檢查除外）和限行，促進貨暢其流和政通人和。根除各地政策不相通、人員地域歧視和市場分割的封閉弊端，積極促進各地政策、市場和民心相通。

中央要堅決深化行政管理體制改革，科學合理削減政府手中掌握的資源配置權利，盡可能依靠市場機制配置資源。區域開放經濟要以市場機制作為配置資源的基礎，嚴格限制政府直接干預市場的行為。地方政府只能按照共同的市場規則制定發展政策措施，做教練和裁判角色，不能下場踢球，不能直接介入具體經濟活動。不按市場規則競爭會使區域內各政府之間難以深度合作，即使合作也是低效率的。要堅決樹立以市場規則作為黨政介入經濟活動的紀律，通過跨區域、跨省市區、跨國界的開放合作讓經濟資源配置放到更廣大的市場空間里，讓資源可以自由流通和組合，擺脫行政區劃的束縛和行政力量的干擾。黨政要做好本職，既不越位，也不缺位，做好市場監督、彌補市場缺陷、維護市場功能、保護消費者和勞動者利益、保護生態環境以及社會治理工作等。

地方保護主義的產生與各地方利益差異息息相關。只要各地存在利益差別，就難以避免保護主義的產生，這不是簡單的法律或行政命令禁止得了的。為了避免保護主義和區域開放合作效率不高，建議區域開放合作范圍最好是發展水平接近的少數相鄰省市區或者一個省內相鄰幾個地區，不宜把區域開放范圍劃得過大，否則會降低區域開放發展的效率。只有當每個小區域通過開放合作發展起來，連成一片，成為覆蓋范圍更廣的區域，并由這些區域相連接，才能更好推動整個國家的經濟發展。

繼續加強區域內以及區域間基礎設施互聯互通建設

互聯互通就是最實在的開放。首先要做好區域內基礎設施互聯互通建設，不搞自我封閉發展模式，要在整個區域范圍內一張圖紙繪到底。區域內重點發展城際交通，以快速交通方式形成“1小時經濟圈”。區域內公共服務以及重要基礎設施建設要形成一張全方位、廣泛的網絡，不出現跨行政區差別待遇問題。

目前，交通互聯互通相比區域內建設的其他方面發展的更好，重點需要改進的是信息通訊、教育、醫療衛生、體育娛樂、能源、水利設施、生態環境保護、政務信息、城市公共基礎設施等方面的互聯互通。跨區域的各地政府在規劃實施本地區基礎設施建設的過程中，要多與相鄰地區政府加強溝通和發展政策對接，要補齊公共基礎設施互聯互通上的缺口，避免出現跨區域邊界地區成為“三不管”地帶。

【本文作者為中國社會科學院財經戰略研究院研究員；本文系中國社會科學院創新工程項目“中國開放型經濟新體制研究”的中間成果，項目編號：2018CJY01-B004 】

責編：李 懿 / 董惠敏