十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代。這個新時代有許多與過去時代不同的特征。其中，在總體發展戰略上，新時代要克服過去單純強調以GDP增長為中心的發展模式，取而代之的是要強調國家的整體發展模式。整體發展模式的要點：一是全面發展，即經濟、政治、文化、社會和生態文明的全面發展；二是更加注重質量和實效的發展，即不僅要看表面GDP的增長，而且更要看發展的質量和對提高國家能力和人民生活水平產生的實際效果；三是更加均衡的發展，即在地區之間、城鄉之間要均衡發展，并且各類人群要更加平等地享有發展成果；四是更加協調的發展，即各個方面的發展要能夠相互促進，而不是相互制約，也就是說，要從過去的“零和”模式轉變到共贏模式。我們既不能維系過去那種以犧牲社會與環境去換取GDP高速增長的模式，也不宜反過來以犧牲經濟的發展來換取一時的社會穩定，或者以犧牲經濟發展和人民生活來換取環境改善，而應該讓經濟、社會、環境等各個方面的發展達到相互促進和共贏的效果。

毫無疑問，新時代的整體發展模式是一種革命性的轉變，在許多方面都與過去的發展模式有著明顯的不同。其中最主要區別的是，過去的發展是以相對廉價的勞動力為基礎去獲得外來投資和打開國際市場，在經濟發展過程中從而不得不考慮控制勞動力成本。在這種發展模式下，難以通過社會政策去推動保障和改善民生。而新時代經濟發展的特征則是以科技創新支撐下的高質量的產品去占領國際市場的發展階段。在這一階段，發展動力主要來自于科技創新和人力資本，因此更多地強調如何提升人力資本和培育創新能力，而提升人力資本和培育創新能力則需要更多更好的社會政策，尤其是更加普及和更高質量的教育和培訓，更加均衡和高質量的健康服務，以及更加有效的社會保障和福利供給。從這個意義上看，新時代的經濟發展需要以社會政策為引領，因為其發展的主要動力——人力資本的提升在很大程度上來源于社會政策的發展。

新時代我國發展目標和發展動力的變化將對社會政策與經濟發展的關系帶來革命性的改變

在過去的發展中我們糾結于是先“快速做大蛋糕”還是先考慮“合理分配蛋糕”的問題，最后選擇了要先做大蛋糕的路徑。其結果就帶來了GDP高速增長的同時出現了收入差距拉大，經濟與社會及環境發展不均衡等問題，帶來了較為嚴重的社會問題和環境問題。

進入21世紀以后，我國政府、學界和全社會都開始關注更加均衡的發展，中央提出了“五位一體”的發展格局，更加強調保障和改善民生以及保護生態環境。經過十多年的努力，過去嚴重不均衡的發展有所改善。但是，目前在發展的協調性上還存在著不足。協調發展是比均衡發展更高一個層次的目標。均衡發展要求各個方面發展的合理重視，不要偏廢某一方面的發展，而協調發展是在均衡發展的基礎上，更多地強調各個方面要能夠相互協調和相互促進，從而在均衡的基礎上進一步增強整體的發展能力。

但是，當前我國部分領導干部和學者對社會政策的認識仍沒有跟上新時代的發展。最主要的表現為過去一段時間以來流行“高福利陷阱論”。這種論點的基本立場是將福利與經濟發展對立起來，認為“高福利”必然會嚴重影響經濟發展。這種觀點來源于過去幾十年里流行一時的新自由主義社會福利理論，它的理論基礎是“社會政策與經濟發展存在矛盾”的觀點，其經驗基礎是基于過去勞動密集型產業為基礎的發展模式，沒有充分認識到我們正在進入以人力資本為主要動力的發展階段。

從經驗事實上看，在20世紀70年代西方國家確實出現過社會政策與經濟發展的矛盾，并導致了“福利國家危機”。但面對這一問題，西方國家并沒有簡單地壓縮福利水平，而是一方面對社會政策體制機制加以改革和優化，實行更加積極的社會政策；另一方面改革經濟體制和調整經濟結構，推動產業升級，從而在新的發展階段里繼續保持社會政策與經濟發展的協調共贏。從20世紀80年代初至今，OECD國家的總體福利水平不降反升。在2011年OECD國家中總體福利水平最高的十個國家中，有七個國家的經濟競爭力也排在全球前十，另有兩個國家排在前二十。對這些國家來說，社會政策與經濟發展是能夠相互協調，相互促進的。高福利不僅不是“陷阱”，而且還是經濟發展動力的來源之一。

從理論上看，過去的一些觀點常常把福利機制與市場機制對立起來，認為福利供給會消耗市場資源，并且會鼓勵依賴和懶惰，從而對經濟發展帶來不利的影響。這種觀點本身并無大錯，但它只看到了福利供給消極的一面，而忽略了福利供給在提升人力資本方面對經濟的積極作用，因而是偏頗的。事實上，市場機制和福利供給都可以對經濟發展產生激勵的作用。相比之下，市場機制在微觀層面上的激勵作用更強，但社會政策在宏觀層面上的調節力度更大；市場機制主要是通過選擇機制去激勵聰明和勤奮的人，而社會政策可以通過提高人力資本去造就更多聰明和勤奮的人。尤其是，通過一種“積極的社會政策”，可以更好地增強窮人的人力資本，并且更好地激勵普通勞動者的積極性、自主性和創造性，從而相對快速地補齊人力資本的短板。

新時代我國社會政策面臨的四個發展議題

不論從理論上還是從經驗事實上看，在以科技創新為基礎的新時代發展模式下，經濟發展與社會政策都將不再是矛盾的，而是可以達成相互協調和相互促進的。因此，我們應該積極地轉變觀念，更加重視社會政策，通過社會政策去促進人力資本和培育創新能力，從而起到引領經濟發展的作用。尤其是要通過社會政策行動而向全民提供更加普及、更加均衡、更高質量的教育和健康服務，以及更加堅實的社會保障。但是，社會政策要真正發揮促進經濟發展的作用，還需要進一步優化其體制機制。面向新時代發展的要求，當前我國社會政策面臨以下四個方面的發展議題：

確定合理的總體福利水平。在過去十幾年里我國的總體福利水平已經有明顯的恢復性發展，但與發達國家相比，我國的總體福利水平還有待提升，并且當前我國保障和改善民生方面還存在不少“短板”。因此，不論從保障和改善民生的社會目標看，還是從提升人力資本的經濟目標看，我們都應該繼續提升總體福利水平。各級政府應該按照十九大報告中提出的“既要盡力而為，又要量力而行”的原則，以更加積極和更加科學的態度去研究社會福利需要，合理規劃社會政策的發展。

要積極構建更加合理的社會政策主體模式。這要求形成政府認真主導與社會積極參與相結合的社會福利供應模式。當前，我國社會力量參與政府社會政策行動的力度太小，包括社區、社會組織和企事業單位在內的各種“社會力量”的福利供給總量占GDP的比例微乎其微，與發達國家的差距相當明顯。為此，我們應該更加積極地創造條件，鼓勵社會力量更多地參與，并為社會力量的參與創造更好的條件。目前我國社會組織的發展面臨能力建設和規范化建設兩大議題。過去幾年里我們在加強規范化建設方面有了較大的進展，但在促進社會組織能力建設方面仍然進展緩慢。

進一步促進公共資源分配的均等化。公共資源的均等化分配不僅對促進社會政策的公平性具有重要意義，還對提高社會政策的社會效益有著積極的作用。從十七大報告強調“基本公共服務均等化”的要求后，我國在此方面已經有明顯的好轉。但目前仍還存在不少問題。尤其是在教育、醫療衛生等方面“優質資源”的不均等分布仍然是導致社會政策公平性低下和許多社會矛盾的根本性原因，并且也影響了通過社會政策去全面提升人力資本的實際效果。為此，未來的發展中應該更加重視公共服務資源分配的均等化。

要進一步提升社會政策的運行效率。社會政策行動高效率地運行對于提高保障和改善民生及促進人力資本的實際效果具有重要的意義。治理公共部門效率低下的問題是一個世界性的難題，但也不是無藥可治。關鍵是各級政府在社會政策的規劃、決策和實施等環節上要重視社會政策的運行效率，并積極地通過創新和優化其運行機制的方式進一步提升運行效率。

【本文作者為南開大學社會建設與管理研究院教授】

責編：趙鑫洋 ／ 賀勝蘭