近年來，我國農村稅費改革進程加速，更加重視輸入民生資源以保障農村基本公共服務供給，一系列惠農政策、項目投資以及扶貧開發等為廣大鄉村地區注入新的發展契機。在此之后，國家開啟新一輪鄉村體制改革，通過條塊調整與“合村并組”等舉措整體上削減了基層組織可供支配的資源，鄉鎮一級政府的權力減弱，甚至在部分地區衍化出松散的“懸浮型”權力模式。上述變革在一定程度上造成了國家強制性權力在鄉村社會的弱化甚至淡出，并為當前推進鄉村善治帶來諸多挑戰。

“強人治村”：后稅費時代基層政府的策略選擇

隨著國家大量資源涌入鄉村地區，基層政府得以從汲取農村資源的層層壓力中抽身，轉而承擔推動項目建設以供給鄉村公共服務與促進地方社會發展的任務。與此相應，國家對基層政府的考核也主要以項目管理責任制的形式展開，并以掌握鄉村的財政權與人事權的控制為前提，具體表現為上級部門對鄉村基層組織項目完成效果的評估、考核與監督，這使得基層政府的主要工作由稅費改革前的汲取資源以服務現代化建設轉變為改革后的“爭資跑項”和“高壓維穩”兩項任務。“爭資跑項”是指除了普惠性的資源外，在國家資源由上而下的輸入過程中，鄉村之間爭奪各類資源和項目建設配額的行為；“高壓維穩”是指處于轉型期的鄉村社會，隨著民眾權利意識逐漸覺醒，各利益主體之間的矛盾與糾紛集中呈現，基層政府遵循“不出事”邏輯，采取各種手段著力調解鄉村不同人群的利益沖突和維護鄉村的穩定。

上述基層政府的任務中，“爭資跑項”讓本已擺脫“壓力型體制”束縛的基層政府重新納入到這一錦標賽式的競爭體制當中。同時由于諸多因素的羈絆，當前我國農村自治組織發育尚不健全，因缺乏相應的籌資、“籌勞”能力而無法承接項目資源，并加上在項目實施中無法與少數謀利型農民實現協商合作，導致村干部在鄉村治理中表現出消極敷衍的心態。這一情況使得處于“維穩”壓力下的基層政府出于自利性考慮，在策略上有意默許甚至主動尋求有能力爭取項目、能擺平釘子戶和上訪戶的“強人”主政鄉村，來供給公共物品和維護鄉村社會的穩定，以期改善現階段農村的現實困境。究其實質，“強人治村”現象是鄉村治權弱化背景下壓力型體制與鄉村有效治理之間產生張力時，基層政府為了實現短期目標，采取策略主義行為的結果。

“強人治村”現象的衍化邏輯及其危害

“強人治村”現象在當前各地農村均有不同程度的體現，甚至在個別地區成為較為常見的農村治理模式，因此有必要對其作進一步的闡釋。一方面，“強人治村”中“強人”的構成，一般涵蓋當地富人、宗族代表或具有官方色彩的基層組織人員等，這類人群往往擁有相當的社會勢力，通常亦是當地“黑白兩道”通吃的“頭面人物”，因而在社會關系、經濟基礎與治理能力等方面擁有明顯的優勢，借助自身資源既能向上索要并取得各類項目，又能運用打壓、收買或聯盟等非常規手段擺平村莊治理過程中的“異議者”。后者涉及拆遷工作中的釘子戶、利益受損后的上訪戶等利益相關群體，而這也是一些基層政府默許或運用村莊“強人”進行非正式化的治理的原因。另一方面，村莊中的各類“強人”也受到鄉村社會的巨大利益流量的吸引，有意識地憑借自身社會資本獲得競選上的優勢，并最終在權力博弈過程中當選為村委會主任或村黨支部書記，從而取得了鄉鎮政府“代理人”的角色，由此鄉村社會逐漸顯現出“強人治村”的格局。不過需承認的是，我國沿海發達地區農村與中西部農業型地區的村莊結構存在較大差異，“強人治村”呈現的方式亦往往有所不同。

“強人”村干部與普通村干部不同之處在于，前者既有傳統宗法型父權家長的影子，又有高于普通農民的社會地位，他們人脈深廣，是鄉村社會的能人，并在村莊中同時扮演基層政府在農村的代理人以及農村當家人的雙重角色。“強人”村干部一方面能夠利用其資本、膽識、技能以及私人關系網絡，引導村莊向前發展，并為村民供給較為優質的公共物品。與此同時，“維穩”壓力下的“強人”村干部在村莊改造、集體土地使用、農房拆建等方面，往往遵循“擺平式治理”的行為邏輯，并通過受賄、賄選、賤賣集體財產以及擺平“異議者”等行為滿足自身的利益需要。在這一過程中，普通村民作為沉默的大多數，處于依附性的或者是被排斥的弱者地位。

此外，一些“強人”村干部目無法紀，通過供養、聯盟等方式在其身邊聚攏一批地方“混混”勢力，造成欺壓百姓、巧取豪奪、魚肉鄉民等惡劣情況，從而蛻變為集政治、經濟、宗族等勢力為一體的“鄉匪村霸”，成為鄉村惡勢力的代表。比如，據《中國紀檢監察報》報道，河南省舞陽縣孟寨鎮澧河村原村黨支部書記、村委會主任張建國以“萬歲”自居，對與其意見相左或稍有矛盾的村民，動輒言語威脅或拳腳相向。在鄉村社會中，作為國家在鄉村基層代理人的“強人”，在一定因素的影響下，往往變為自我擴張權力及尋求利益的“營利型經紀人”，其通過侵占、攫取集體及村民個人的利益，成為鄉村社會的權貴階層甚或惡霸。就此看來，如若任由鄉村惡霸橫行，將有礙于村民平等而廣泛地參與村莊政治，不利于村民自治建設和基層民主發展，不益于村莊公平正義的保護和實現，不助于鄉村治理法治化模式的轉換，甚至危及執政黨在鄉村基層的權威性與合法性。

消解“強人治村”負面效應的若干思考

在傳統社會中，國家主要依靠鄉村士紳階層進行基層治理，后者憑借宗族、行會等組織實際主導著鄉村社會生活。士紳階層由于深受儒家文化影響，并且作為國家權力與民眾接觸的中間階層，在擁有諸多權力的同時也承擔著相應的責任義務，譬如教化鄉里、救濟貧民與維護倫理等。而在當前，我國鄉村社會歷經深刻的變化，鄉村政治生態呈現出禮俗與法治、傳統與現代、非正式與正式規則的二元因素融合狀態，“強人治村”也與“士紳治村”不盡相同。作為基層政府應對資源下鄉這一新形勢下的策略選擇，“強人治村”盡管在一段時期內能夠實現短期的目標，但從長遠來看，卻往往容易發生基層政府對強人權力使用的監督失控。就鄉村社會治理而言，如若強人型村干部與鄉村惡勢力同流合污甚至衍化為鄉匪村霸，勢必不利于鄉村社會的良性發育。對此應從以下三方面入手，積極消解“強人治村”所帶來的負面效應。

其一，喚醒村民個體的權利意識。應進一步深化貫徹“四議一審兩公開”“一事一議”等制度，鼓勵村民積極參與協商合作的民主自治過程，讓村民兼具義務本位和權利本位思想，勇于運用法律武器維護自身的權益。與此同時，政府特別是基層政府應積極維護村民的合法權益，鼓勵村民對自身權益進行申張及維護。需要指出的是，上述提議并非鼓勵“無公德的個人”利用政府“維穩”壓力進行利益博弈，成為謀利型的機會主義者。

其二，規范鄉村基層權力的行使。紀檢監察部門應及時查究鄉村基層組織人員的腐敗行為，嚴懲涉農領域的職務犯罪，并加大對鄉匪村霸等惡勢力的懲治力度。更重要的是，國家應進一步厘定基層權力的邊界，并發揮自上而下的行政監督對基層干部的制約作用，規制鄉村強人村干部的權力行使，使得強人村干部的正式權力運作更為規范，從而逐步消解村莊強人對鄉村的壟斷。

其三，優化鄉村民主治理結構。繼續落實村民自治制度，切實賦予村民作為自治主體的法律地位，構建鄉村治理各主體間的平等協商機制，以形成村民共同商議鄉村公共事務的合作框架，構建全體村民共同遵守的公共規則和鄉村治理秩序。

【本文作者分別為吉林大學行政學院政治學系副主任、教授、博導，吉林大學行政學院博士研究生；本文系吉林大學廉政建設專項課題“腐敗治理進程中道德建設與制度建設的關系定位研究”（項目編號：2017LZY001）的階段性成果】

責編：董惠敏 / 賀勝蘭