【摘要】《中華人民共和國監察法（草案）》的出臺，既是落實黨的十九大關于“深化國家監察體制改革”的重要舉措，也是推進國家治理法治化的重要內容。《中華人民共和國監察法（草案）》從監察職權、監察程序、監督機制以及權利保障四個方面，有力推進國家監察體制的法治化改革。

【關鍵詞】國家監察體制 監察法 法治化 【中圖分類號】D926.13 【文獻標識碼】A

國家監察體制改革是我國政治體制的一項重大改革，也是貫徹依法治國方略的重大舉措。2017年11月4日，在總結北京、山西、浙江國家監察體制改革試點工作經驗的基礎上，《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》正式頒布，國家監察體制改革試點工作在全國各地全面推開。11月7日，《中華人民共和國監察法（草案）》（以下簡稱《草案》）也面向社會公開征求意見。《草案》的出臺可以說是正逢其時，既是落實黨的十九大關于“深化國家監察體制改革”的重要舉措，也充分體現了國家監察體制改革的法治化方向，對于推進國家治理的現代化具有重大意義。

監察職權的法治化

黨的十九大報告指出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施。”《草案》明確了監察機關的監督、調查、處置三大職責，同時規定了扣押、搜查、留置等12項具體措施，為監察委員會履行職責提供了明確的法律根據，充分體現了監察職權法定的原則。

調查職責中一個重要的變化引發了社會的熱議，就是用“留置”取代“兩規”。作為監察機關職權中的關鍵性措施，留置取代兩規，雖然僅是一詞之變，但卻是反腐敗工作步入法治軌道的一個重要標志，從根本上解決了實際需要但又飽受詬病的反腐敗調查措施法治化、規范化問題。《草案》對于留置的使用條件、審批程序、權利保障等進行了細化。首先，留置的適用條件嚴格。《草案》明確了留置的具體條件，即在有進一步調查必要性的基礎上還需要符合四種可以留置的情形，才能依法適用留置措施，使得留置的適用需要具備嚴格的條件。其次，留置的審批程序嚴格。《草案》對于省級以下監察機關采取留置措施設置了雙重把關的嚴格程序，不僅需要監察機關領導人員集體研究，還需要報上級監察機關批準。最后，留置的使用期限嚴格。通常情況下，留置以三個月為期。在特殊情況下，可以延長一次，且時間不得超過三個月，但是必須報上一級監察機關批準才行。也就是說，留置有了明確的使用期限，即最長不得超過六個月，留置期限的明確且嚴格化更有助于保障被留置人員的合法權益。

監察程序的法治化

程序法治是指通過建構和完善程序法律制度來實現國家法治目標。通過程序的正當化來保障結果的公正性，是《草案》制定所遵循的基本原則。《草案》非常重視監察程序的法治化，在第六章專章設置了“監察程序”，明確“監察機關嚴格按照程序開展工作”，同時通過程序細化了履職的具體環節，有效防范了權力的恣意行使，充分體現了程序法治原則。

首先，明確了立案調查的法定程序和具體措施。一方面，監察機關在決定立案并啟動監察調查時，必須經過嚴格的審批，同時還要履行法定的手續；另一方面，明確了調查可以采取的具體措施。《草案》明確規定了調查可以采取訊問被調查人、查封、扣押、留置等調查措施。與此同時，對于監察人員采取調查措施規定了具體的程序性要求。這些規定都體現了程序法治的基本原則，有效地防止了監察機關權力的濫用。

其次，確立了證據裁判原則。證據是監察機關認定相關事實的基礎，證據裁判原則也是《草案》制定過程中明確遵循的一項原則。《草案》對監察機關收集證據的判斷標準提出了嚴格的要求，即證據之間要相互印證、形成完整穩定的證據鏈。這是監察機關收集證據的基本要求，也是證據裁判原則的重要體現。同時在證據標準上也一視同仁，即監察機關在收集、固定、審查、運用證據的要求和所要達到的標準，與刑事審判的要求和標準一致。如果收集的證據不能相互印證，無法形成完整的證據鏈，那么就不能以此為根據。證據是認定事實的基礎，對于證據的嚴格要求，能對監察機關辦案進行有效約束。

監督機制的法治化

強化對監察委員會權力的監督，是國家治理法治化的應有之義。為確保監察權力在法治的軌道上運行，必須完善監察權力的監督機制。

首先是司法監督。監察機關通過調查后作出的決定應當受司法機關的監督。這其中，檢察院通過公訴制度和法律監督機關的地位可以發揮司法監督的功能。一方面，檢察院可以利用公訴制度發揮監督的功能。檢察機關應當對監察機關移送來的案件進行嚴格審查。如果認為犯罪事實清楚，證據確實充分，應當依法提起公訴。如果認為監察機關移送的案件證據不足或者犯罪情節輕微，符合不起訴條件的，依法應當作出不起訴的決定。但是為了保證不起訴的準確適用，在作出不起訴決定之前，要報經上一級檢察機關批準。另一方面，作為國家的法律監督機關，檢察院對于國家監察委員會做出的決定或者采取的措施，有權進行監督。

其次是內部監督。《草案》專章規定了“對監察機關和監察人員的監督”，其他章節相當的篇幅可以從加強內部監督的角度來理解，例如監察人員的回避制度、過問案情的登記備案制度等，使得監察委權力的運行受到了各種程序和措施的制約，以更加嚴格的標準和措施強化了內部監督。

最后是外部監督。在監察權力運行的過程中，外部監督是必不可少的。《草案》明確了在特定情形下，被調查人及其近親屬不滿監察機關及其工作人員相關行為的申訴權。但是《草案》還沒有允許律師介入，律師作為一支重要的監督力量，在調查的過程中允許律師的介入，有助于對監察人員的行為進行更加全面有效的監督。

權利保障的法治化

無救濟則無權利。由于職務犯罪的隱蔽性，在職務犯罪的偵查過程中，被調查人的權利被侵犯的可能性大大增加，此時，被調查人權利保障的必要性也就凸顯出來。《草案》充分保障了被留置人員及其家屬的合法權利，充分體現了人權保障原則。

首先，明確了證據收集手段要合法及其程序性制裁后果。由于調查過程中采取的各項措施會涉及到公民人身自由及財產保護等基本權利，因此，《草案》對于證據收集的手段提出了嚴格的要求，嚴禁以威脅、引誘、欺騙及其他違法方式收集證據。同時還確立了非法證據排除規則，即如果采取違法方法收集的證據應予以排除，不得作為案件處置的依據。

其次，取證過程的全程監控有效保障了取證的公開透明。《草案》明確規定了全程錄音錄像制度。對于一些重要的取證工作應當全程錄音錄像，以確保取證工作的透明化，同時也防止被留置人員的合法權利被侵犯。

最后，保障采取留置措施后家屬的知情權。被調查人家屬的知情權也是權利保障的一項重要內容。《草案》借鑒了《刑事訴訟法》的相關規定，明確了在采取留置措施后通知家屬的時間及例外情形，從而保障了家屬基本的知情權，有效防止公民的無故失蹤，維護公民的基本人權。

（作者單位：對外經濟貿易大學）

【參考文獻】

①吳建雄：《試點地區用留置取代“兩規”措施的實踐探索》，為民網，2017年11月4日。

②卞建林：《監察機關辦案程序初探》，《法律科學》，2017年第6期。

③習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網，2017年10月27日。

責編/陳楠 溫祖俊 美編/楊玲玲

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