住房問題是關系國計民生的重大經濟問題和社會問題。對于人口密集、住房資源緊張的一線城市，住房的有無關系到落戶、子女入學、醫療等諸多核心公共服務的獲取，對居民生活質量起到了決定性作用。共有產權住房政策的提出和實踐探索，為緩解城市住房問題以及與住房相關的社會保障問題提供了一種新的思路?？偨Y國內外共有產權住房經驗，對促進我國各地住房保障工作的優化實施具有一定借鑒意義。
2017年8月3日，北京市住房城鄉建設委會聯合市發改委、市財政局、市規劃國土委共同起草了《北京市共有產權住房管理暫行辦法》（下文簡稱《辦法》），正式面向全社會征求意見。新推出的“共有產權住房”引起了人們的高度關注和熱烈討論，在經濟適用房、自住型商品房之外，《辦法》對保障性住房政策作出進一步調整、優化、升級、規范，為解決居民住房問題提供更多選擇。北京將成為繼江蘇淮安、上海之后，國內第三個出臺共有產權住房政策的城市。
為解決中低收入家庭的住房問題，住房產權共有的政策法規在世界各國早已廣泛存在。英國在上世紀80年代就推出了共有產權住房計劃，目前，美國、加拿大和澳大利亞等西方國家在住房供應政策規定中都存在共有產權模式，即居民與政府以及其他社會機構共同出資購買一套住房，并且享有各自份額的產權，從而減輕居民單方一次性購買的經濟壓力。在我國，經濟適用房、廉租房大多通過在價格上提供優惠而進行住房保障，共有產權這一模式尚不普遍。針對這一現狀，《國家治理》周刊綜合整理了國內外已有的共有產權住房實踐，對各地共有產權住房的產權架構、收益分配、管理保障等方面的經驗進行梳理，希望為讀者更清晰地認識共有產權住房、為各地進一步改進、完善住房保障政策提供參考。
共有產權住房政策解析
根據《辦法》，共有產權住房是指政府提供政策支持，由建設單位開發建設，銷售價格低于同地段、同品質商品住房價格水平，并限定使用和處分權利，實行政府與購房人按份共有產權的政策性商品住房。與已經實行的經濟適用房、自住型商品房類似，共有產權住房的申請要滿足嚴格的限定條件，正在征集意見的《辦法》提出的條件包括：符合本市住房限購條件且家庭成員名下均無住房、單身申請人超過30周歲等。
產權歸屬是共有產權住房與其他保障性住房以及普通商品房的最大差別所在。政府與個人共同享有對此類住房的產權，使得共有產權住房具有相對較低的售價。值得注意的問題是，這一產權模式對共有產權住房再上市交易是否產生影響？購買了共有產權住房能否享受到落戶、入學等權益？對于后一問題，北京市住建委就意見征集情況反饋指出：共有產權住房屬于產權類住房，可以按照本市相關規定辦理落戶、入學等事宜。而對于轉讓交易，《辦法》規定共有產權住房購買不足5年的原則上不得轉讓產權，而滿5年后的上市交易存在兩種方式：一是購房者可按市場價格轉讓所購房屋產權份額，同等價格條件下代持機構可優先購買，或者轉讓給其他符合共有產權住房購買條件的家庭，產權性質依然為“共有產權住房”，所占房屋產權份額比例不變；二是購房者可按市場價格購買政府份額后獲得住房的全部產權。
共有產權住房作為一種住房保障制度創新，相對公共租賃住房等保障手段，在解決中低收入家庭的住房消費問題的同時，能極大改善由住房財富分配不均所引發的購買力問題—部分居民的可支配收入較高，具有一定的支付能力，但由于房價增速超過收入上漲速度，單純靠自身積累難以實現購買住房。通過實行政府與購房者按份共有產權方式，政府將其持有的部分產權的使用權讓渡給購房者，進一步降低了房屋出售價格，減輕購房負擔，滿足了“夾心層”首次購房需求和無房家庭的住房剛需。
另外，共有產權住房明確了政府與個人間的產權份額，有利于減少經濟適用住房福利性過高而產生的尋租空間。共有產權住房政策的推出，使保障房資源分配更加公平合理，對房價的平穩運行也起到一定的推動作用。北京市房協秘書長陳志認為，共有產權住房制度落實了屬地和職住平衡（就業居住平衡）的原則，對于未來北京的房地產市場將產生積極的影響。同時，共有產權住房也應該是長效住房機制的重要組成部分之一。
國內已有的共有產權住房實踐
2014年4月，住建部發布《關于做好2014年住房保障工作的通知》，確定北京、上海、深圳、成都、淮安、黃石為共有產權住房試點城市，希望通過各地的實踐探索合理的發展模式。早在2007年，淮安市在國內首推共有產權房政策，成為6個試點城市中的首份細則實施方案。上海市則在2010年做出共有產權住房的試點，并在2016年出臺《上海市共有產權保障住房管理辦法》。
淮安：探索不同產權份額的共有模式
2007年，江蘇省淮安市對傳統經濟適用房建設和供應進行了改革探索，在全國率先實踐共有產權住房做法，將經濟適用房的建設用地由劃撥變為出讓，供應分配由政府包攬包辦變為政府和個人共同出資。根據淮安市在2014年12月全國住房城鄉建設工作會議上的《經驗交流材料匯編》，淮安市從創新共有模式、擴大保障范圍、落實運營管理等方面在共有產權住房實踐上作出有益探索。
拓展共有模式，讓保障對象在更廣的范圍內自主選擇。一是加大政府出資份額，政府出資比例最高可達30%，棚改家庭購買安置房政府出資比例最高可達50%，解決好困難家庭購買能力弱的問題；二是尊重群眾意愿，對接普通商品住房市場，制定共有產權住房定向購買目錄，政府提供不高于40%的貨幣補貼，由保障對象在定向購買目錄內自由選購。探索公租房先租后售，成套承租政府所有公租房超過兩年或者收入線已超標的，可按照個人出資不低于60%的標準申請購買；三是引進社會資本，鼓勵和吸引房地產開發企業、其他社會機構參與共有產權住房保障工作。個人可在出資不低于70%的前提下，與企業兩方共有，也可與企業政府三方共有，在定向購買目錄內自由選購住房。
在保障范圍上，將新就業人員和進城務工人員納入保障范圍，惠及更多群眾。一是降低準入條件，對擁有市區城市居民戶口兩年以上，人均住房建筑面積低于16平方米，人均年收入不高于上年度城鎮人均可支配收入的住房困難家庭，可自主選擇政府貨幣補貼或實物配售共有產權模式；二是保障新就業人員首套住房需求，對大中專院校畢業8年之內、具有市區城市居民戶口、已婚無房的從業人員，不作任何收入限制，以家庭為單位，可自主選擇政府貨幣補貼或實物配售共有產權模式；三是為進城務工人員融入城市提供幫助，對本市戶籍人口在市區務工、連續繳納城鎮社保2年以上、家庭人均年收入不高于上年度城鎮人均可支配收入、在市區和戶口所在地的縣城無房已婚人員，以家庭為單位，可自主選擇政府貨幣補貼或實物配售共有產權模式。
在運營管理上，切實維護群眾利益，充分發揮政府投資應有的社會效益。一是規范產權各方權益。在銷售合同中約定產權份額、上市交易、收益分成等各方的權利和義務，在房屋所有權證上明晰各方共有產權份額。個人對自己產權部分可抵押、可繼承、可調增、可調減、可退出。共有產權期間上市交易的，出售所得由共有產權人按份額分成；二是鼓勵個人增購產權。個人可以分期購買政府和企業產權，逐步形成完全產權，5年之內，政府和企業讓渡增值收益、租金和利息，按原配售價格結算，5年之后，按屆時市場評估價格結算，促進政府和企業資金及時回籠。也可一直自住不購買，5年之后，按照市場評估租金的90%，繳納非個人產權部分的租金；三是抓好籌集和供應。統籌配套教育、醫療、交通出行等公共服務設施，控制保障面積標準，著力籌集和建設一批學區房、景區房、商區房、廠區房，以低于同期同地段普通商品住房銷售價格的10%向保障對象出售。
淮安共有產權住房的實踐，實現不同產權份額的靈活組合，保障產權各方的增值收益，并調動多方參與的積極性，初步構建了公共租賃住房、共有產權住房、普通商品住房為主的梯度住房保障和供應體系。作為國內首個共有產權住房試點城市，淮安的共有產權住房實踐對處于同樣發展階段的城市探索住房保障和供應體系具有重要參考。
上海：面向超大城市“夾心層”的住房保障
2016年3月，上海市政府頒布《上海市共有產權保障住房管理辦法》，面向本市符合規定條件的城鎮中低收入住房困難家庭供應保障性住房，實行政府與購房人按份共有產權，并對共有產權住房的建設標準、套型面積和銷售價格、使用范圍和處分權利都做出限定。
共有產權保障住房采用單獨選址、集中建設和在商品住宅建設項目中配建兩種模式進行開發建設。單獨選址、集中建設的，由政府指定的建設管理機構通過招投標方式，確定具有相應資質和良好社會信譽的房地產開發企業開發建設，或者由政府直接組織開發建設。在商品住宅建設項目中配建的，要在土地使用權出讓文件中明確配建比例和建設要求，并與商品住宅同步建設和交付。建成后，配建的共有產權保障住房應當按照土地出讓合同約定，無償移交給住房保障實施機構。另外，對于單獨選址、集中建設的共有產權保障住房建設項目提供用地供應、稅費減免等支持政策。
共有產權保障住房供應對象限定為本市戶籍，申請準入條件在收入、財產、住房和戶籍等方面做出規定。對申請對象的具體要求有以下幾方面：一是家庭成員在本市實際居住，具有本市城鎮常住戶口連續滿3年，且在提出申請所在地的城鎮常住戶口連續滿2年；二是家庭人均住房建筑面積低于15平方米（含15平方米）；三是家庭人均年可支配收入不超過7.2萬元（3人及以上家庭）或8.64萬元（2人及以下家庭）、人均財產不超過18萬元（3人及以上家庭）或21.6萬元（2人及以下家庭）。單身人士申請需要男性年滿28周歲、女性年滿25周歲。
共有產權保障住房的價格與產權份額綜合平衡購房者的支付能力、商品住房價格等多方面因素。上海市共有產權保障住房價格設定在除去項目建設成本以外，綜合考慮本市保障對象的支付能力，以及相近時期、相鄰地段內共有產權保障住房項目價格平衡等因素。而購房人的產權份額，參照共有產權保障住房所在項目的銷售基準價格占相鄰地段、相近品質商品住房價格的比例，進行合理折讓后確定；政府的產權份額由區（縣）住房保障實施機構持有。上海師范大學教授崔光燦2015年針對上海市共有產權住房的具體產權比例，提出了計算公式：
購房人產權份額 = 銷售基準價格/（周邊房價×90%）
按周邊房價的90%計算主要是考慮周邊房價有開發商的利潤部分，政府進行了相應的折扣。具體到不同項目，政府與個人的產權比例有“3：7”“4：6”等多種情況，這一比例在合同中約定，主要用于以后共有產權住房上市時的收益分成。其中，政府持有的產權份額主要由政府直接或間接的各種投入構成，比如投入的市政、公用等配套資金，減免的土地出讓金、行政事業性收費及其他稅費等，而購房人的產權份額主要由其購房出資構成。
共有產權保障房可在5年以后上市交易，上市轉讓或者購買政府產權份額后住房性質轉化為商品住房。取得房地產權證滿5年后，共有產權保障住房可以上市轉讓或者由購房人、同住人購買政府產權份額。政府在轉讓過程中政府有優先回購權，放棄優先購買權方可向他人轉讓。根據相關規定，購買政府產權份額和政府回購的交易價格，按房源項目市場基準價格及其浮動幅度計算；上市轉讓的價格，按照上市轉讓價格及其浮動幅度計算，但不得低于房源項目市場基準價格。政府回購共有產權保障房后，可繼續作為共有產權保障房或作為其它保障住房提供給符合條件的家庭。
作為國內人口最為密集、住房供應最為緊張、房價最高的幾個城市之一，上海市共有產權保障住房實踐對北京以及其他人口密集的超大城市具有重要參考意義。上海共有產權住房對于解決中低收入人群的住房保障問題意義重大，根據上海市住房和城鄉建設委員會統計，截至2016年年底，上海市約有8.9萬戶家庭簽約共有產權保障住房。對于人口密集的一線城市，未擁有戶口的新居民能否獲得戶籍居民一樣申請共有產權住房的權利，也是保障性住房制度設計上應該考慮的一點。上海市的共有產權住房對象僅限于上海戶籍居民，如何解決人數眾多的外來人口住房保障問題，依然是值得關注的重要問題。
國外共有產權住房實踐經驗
英國：多樣、靈活的共有產權住房設計
英國的共有產權住房制度源于1980年啟動的“共有產權計劃”，90年代又推出了“居者有其屋計劃”，其目標是解決擴大住房保障覆蓋范圍與資金不足、供應能力有限之間的矛盾，使政府有限的保障資金能重點用于公共租賃住房建設。這既為建設更多的住房準備資金，也能減輕居民的住房開支負擔。2006年后，為進一步擴大保障規模并減少公共開支，英國政府又推出了“新居者有其屋計劃”，結合了“共有產權計劃”和“居者有其屋計劃”，旨在通過住房產權分享的方式幫助特殊群體實現購買住房的計劃，由住房協會推出產權分享可支付住房（Affordable Housing）。政府通過對住戶購買的產權份額設置上限，干預市場住房資源流轉，以此來資助大約10萬個家庭在 2010年之前擁有自己的住房。它由3項目子計劃組成，包括“社會住房購買計劃”“新建住房購買計劃”和“公開市場購買計劃”。
自2011年以來，英國住房與社區機構（HCA，Homes and Communites Agengy）共提供了近41000套共有產權的經濟適用房，平均每年供給超過8000套，但仍不能滿足公眾的需求，2015年英國政府宣布撥款41億英鎊，擴大共有產權的供給量，計劃在 2016至2020年5年內新增建設135000套共有產權住宅，相比前一個五年實際供給增加229%。
英國的共有產權住房主要有共有產權和共享權益兩種形式。共有產權模式是指購房者和屬于政府部門的住房協會，或其他機構等合作出資購買住房，并按照各自出資份額共同擁有產權，份額一般在25%-75%之間。購房者通常單獨占用住房，并需要向住房協會定期繳納非產權部分房屋租金，在處置住房時會受到限制。另外，在住房上市交易時，所獲全部收益將按照產權所屬方各自產權份額分配。“社會住房購買計劃”“新建住房購買計劃”都屬于共有產權模式。
共享權益模式下購房者對住房享有完整的所有權，購買房款會享受到住房協會提供的無限期免息權益貸款。購房者對住房的完整所有權僅體現于居住上，在對住房進行上市交易時須按照產權比例與住房協會分享收益，其中住房協會的產權部分對應無限期免息權益貸款數額占房價總額的比例。“居者有其屋計劃”“公開市場購買計劃”就屬于共享權益模式。
兩種產權共享形式最大的區別在于所有權的完整性上。在共有產權模式下，購房者與住房協會都只擁有住房產權的一部分，在共享權益模式下，住房產權則全部歸購房者所有。但是，兩種形式在財產權益的構成方面，均為購房者與住房協會按照各自出資份額共同享有，此處涉及到的共享，是處分權和收益權的共享。
可以看出，英國的共有產權住房與我國的共有產權住房最大的區別在于住戶是否需要為尚未取得的住房所有權向政府部門繳納租金，而以免息權益貸款為主要特征的共享權益式住房也是一種重要創新。英國的共有產權住房在制度設計上有較大的靈活性，提供了多樣化的產權架構與轉售模式，可以有效滿足不同人群的不同住房需求，這對我國的共有產權住房探索實踐具有很大的參考意義。
美國：共有產權住房管理的市場化與專業化
美國的共有產權住房在建設過程中接受政府不同形式的補貼，之后面向中低收入家庭提供介于租賃和完全自有之間的權益共享，這與英國的共享權益住房有類似之處。根據產權管理架構不同，美國保障性共有產權住房主要有三大類：限制合同住房（Deed-Restricted Homes）、社區土地信托住房（Community Land Trust）、有限產權合作房（Limited Equity Cooperatives）。
限制合同住房在住房合同中設置限制條款，購房者對房屋的轉讓等要滿足限制，通常政府也對此類住房享有優先回購權。社區土地信托住房的購房者只享有住房的所有權和土地的租賃權，土地所有權歸社區所有，實現土地和其上的建筑物的產權分離。有限產權合作房由政府特許的公司持有和經營，購房者擁有對住房最終的控制、運營和執行權，但在占有和使用上與住房公司是特殊的租賃關系，需要按月支付費用，包括抵押貸款還款、物業稅、物業費、保險費和水電支出等。
除了產權歸屬模式不同之外，美國的共有產權住房項目還依據保障對象、目標退出周期以及住房市場的基本背景等因素分為封閉式、半封閉式和開放式三種。封閉式項目嚴格控制轉讓對象與價格，保證房源持續用于政府確定的保障對象；半封閉式項目中政府僅控制可轉讓的對象，對轉讓價格不再控制；開放式項目則對購房人將房源向市場出售限制較少。
在住房轉讓交易時，封閉式住房的價格要按照嚴格的公式計算，有指數式、分項式、評估式、成本式四種不同的公式法則。目前運用較為廣泛的是指數化公式以及以成本法確定的價格公式。開放式住房的轉讓收益可以參考四種比例：一是按照首次購房時的產權比例；二是政府獲得超過首次購房時的產權比例的分成（如政府對購房人的價格扶持比例為 20%，則要求轉讓后分成收益為增值的40%）；三是政府獲得收益的比例隨著時間延長不斷增加；四是無論購房時的產權比例如何，政府都按固定的增值比例獲得分配收益。
美國共有產權住房在產權架構、限制對象、轉讓管理等方面都有完善的設計?？梢钥闯?，我國的共有產權住房再上市交易時的價格設計與收益分配都與美國的實踐有相似之處。另外，美國共有產權住房管理機構的專業化和市場化也值得我們學習。以社區土地信托住房和有限權益合作住房為例，社區土地信托住房的土地所有權歸是非營利的、具有社區背景的公司所有，有限權益合作住房所有權歸政府特許的公司所有，住戶要與專門的公司而非政府機構打交道，從效率、市場性、專業性等各方面而言都更有保障。
結語
眾所周知，住房問題的特殊性、重要性和長期性都導致了解決住房問題的復雜性和困難性。住房問題的解決不僅僅是滿足家庭住房消費需求，更是實現社會不同階層家庭資產與財富積累均衡化、化解因住房問題引發的起點不公平而導致的社會問題、保障社會和諧穩定發展的重要措施。當前，在我國許多城市住房資源緊張、房價高企、房地產泡沫嚴重的現實情況下，解決住房問題不僅僅是民生問題，更是有效調整產業結構、促進經濟健康平穩發展的重要途徑。從共有產權住房的國際國內實踐可以看出，住房問題的解決需要結合各地實際情況，通過多種手段對住房政策逐步調整。當前推出的共有產權住房實踐，是對現行保障房制度的一次必要性矯正糾偏，是避免用經濟適用房尋租、保障性住房建設忽視配套措施導致入住率低、缺乏后續供應管理等諸多弊端的重要創新，有利于從制度層面革除以往保障性住房存在的痼疾。當然，共有產權住房的推出，對于抑制投機性炒房、平抑北京等一線城市的房價、探索形成房地產價格長效機制的意義也十分重大。通過共有產權住房在制度上的完善設計，優化保障性住房分配，能夠最大限度的帶動住房市場價格回歸理性周期中，真正滿足人民群眾多樣化、多層次、多方面的需求，為人民群眾提供更舒適的居住條件。
【執筆：董惠敏】