迫于政府財政與管理等方面的壓力，不少西方國家從20世紀80、90年代開始，嘗試政府購買公共服務。起初，在一系列的政府改革中，政府購買公共服務有點像“灰姑娘”，并不那么奪目。它所涉及的領域也僅限于“藍領服務”，如垃圾收集、街道及樓宇清掃等，因而，政府購買公共服務被形象地比喻為“是從擦拭和沖洗（brush and flush）開始”的。①但隨著改革的發展，政府購買逐步深入到“白領服務”中，如環境保護、社會保障、醫療服務等。②22個國家的研究數據顯示，來自公共部門的資金平均占到非營利組織總收入的40%。即使在自由主義盛行的美國，其非營利組織收入的29.4%也來自于政府。③可以說，政府購買服務業已成為公共服務提供的日常機制。

政府購買政務服務的成都嘗試

從各國的實踐來看，政務服務歷來被視為政府的核心職能，一般來說，政府購買政務服務是一片禁區。2014年，四川省成都市武侯區嘗試將社區層面的公共服務項目外包給社會組織，闖入政府購買政務服務的禁區。

在成都市，上級政府向社區延伸的公共服務項目的提供方式經歷了幾個發展階段。最初，所有工作由社區兩委（黨支部委員會和居民委員會）直接承擔。但在運行了一段時間后，政府發現下沉到社區的政務服務越來越多，而社區兩委人員有限，使得肩負任務量過重，不堪重負。于是在2010年，成都市成立社區公共服務站，另行聘用人員負責服務工作，并由社區兩委兼任領導工作。這一體制雖解決了兩委負擔過重問題，但也容易模糊公共服務站和社區兩委的職能邊界，工作大家一起干，仍然存在分工不明的問題。為此，成都市溫江區嘗試進行改革，剝離公共服務站與社區兩委的領導關系，人員聘用采用崗位購買的方式，由街道辦事處直接負責，從機制上保證公共服務站和社區兩委的職能分開。但在實際運行過程中，仍然難以避免兩委借用公服站人員的情況發生。更為重要的是，由于工作繁重，各個鎮（街道）不得不聘用大量的社會人員，僅在溫江區涌泉街道，各類“專干”、“協管員”就有100多人。①

為解決社區兩委行政化、與公共服務站職能不清以及社區人員負擔過重等難題，2014年成都市武侯區率先改革，嘗試采取向社會組織購買政務服務的方式，將涉及基本民生等領域的139項政務服務職能全部交由社會組織承擔，2015年預算3700多萬元。

改革推進中的問題與解決方案

改革面臨著兩項難題，一是原有公共服務站的人員怎么辦，二是去哪里找能夠承接服務的社會組織。對此，武侯區政府采取了折衷的辦法，公共服務站原有聘用人員（社會綜合協管員）共600多人全部與社區解除勞動關系。與此同時，政府出臺相應政策，成立社會組織孵化中心，鼓勵并幫助原有人員在自愿的基礎上成立社會組織。政府通過“申請、評估、入駐、孵化、出殼、跟蹤”六個流程，為初創的服務類社會組織提供辦公場地、設備、信息資源等方面的共享設施，并通過非公開招標的“比選”方法，向這些社會組織購買政務服務。政府（街道辦事處）與新生的社會組織簽訂購買服務合同，并出臺購買目錄、購買標準、購買辦法，組織街道相關業務科室、各社區、社區居民以及駐轄區單位參與考核。借助這些機制，2014年武侯區13個街道全部改革到位，共有90余家社會組織承接政務服務。

運行一年多來，改革取得了良好的效果：社區居委會從政務中解放出來，把主要精力放在了推動社區自治方面；公共服務站職責清晰，聘用人員相應減少，政府卸掉了人員管理的負擔。例如，最先改革的武侯區某社區原有綜合服務站工作的社會綜合協管員20名，改革后，他們全部與社區解除勞動關系，成立了武侯區陽光惠民社會服務中心，承接了原有的政務服務工作。作為社會組織的成員，這些人員的工作作風得到了改觀，服務也更周到、更細化。

然而，隨著項目的推進，一些問題也逐步顯現出來。一是政務服務購買項目的合理性問題。例如，“辦理就業失業登記證”等行政審批類事項，是否能夠外包給社會組織存在爭議；一些交給社會組織的項目實際上還是由社區兩委人員承擔，而且數量龐大，據統計，社區兩委人員承擔項目數量甚至多達43項①；同時社會組織也常會幫助兩委做分外的工作，如“社區迎檢”等。二是社會組織的能力問題。雖然承接政務服務的社會組織大部分由原有聘任人員組成，對業務相對熟悉，也容易與社區建立信任，但以往的政務工作由社區兩委及聘用人員協作完成，改革后沒有兩委人員的參與，新的社會組織能否獨自承擔139項服務都還是未知數。

事實上，在項目運行一年后，這些社會組織逐步發生了分化，有的組織已顯現出能力上的欠缺。為此，武侯區政府一方面通過嚴格考核梳理出一份“準入名單”，淘汰不合格的組織，將原有的90多家社會組織減少到70多家；另一方面，嘗試改變購買服務的方式，采用公開招投標的方式選擇合作者，購買服務不再“零門檻”。2015年3月，簇錦街道原有社會組織由于績效不佳、考核不合格而被淘汰出局，街道辦事處將該項目委托當地政府采購部門向全社會公開招標，成都市同行社會工作服務中心以237.9萬元的報價中標 。

此次招標共吸引了5家機構參與，其中3家符合資質要求，形成了一定的競爭態勢。中標的同行社會工作服務中心不是由原有社區人員轉制而來，而是一家社會工作專業服務機構，成立于2012年，由成都信息工程學院教師創辦，在當地享有一定聲望。在這一購買項目中，合同的詳盡程度十分引人注目，項目招標書長達20頁，詳盡列舉了承接方需要履行的139項公共服務職責、相關考核標準及考核辦法，顯示了其較高的合同化治理水平。

應該說，武侯區在社區層面購買政務服務是一個有益的政策創新，一方面減輕了社區兩委的負擔，提高了基層政務服務的質量；另一方面拓寬了政府購買服務的范圍，探索了政務服務提供的新途徑。值得注意的是，相關改革之所以能夠成功，就是由于政府最初設計項目時把握住了一個原則，即所購買的政務服務項目雖屬于傳統的政務服務領域，但不涉及核心的政府審批職能。政府購買的只是初審、登記、查驗等服務，因而避開了法律權限等方面的問題。從目前的情況看，武侯區的嘗試取得了一定的成效，在政務購買中，政府購買公共服務的相關政策制度得到了完善，公開性透明度不斷增強，社會組織也在這一過程中不斷壯大，并在一定程度上實現了優勝劣汰。當然，這項政策創新還是新生事物，一切還在不斷的發展之中，還需要進一步地觀察評估。

【本文作者為北京大學政府管理學院副教授】

注釋：

[1]Simon Domberger, The Contracting Organization: A Strategic Guide to Outsourcing[M],Oxford: Oxford University Press, 1998.

[2]（美）E.S.薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》[M].北京：中國人民大學出版社，2002年版。

[3]（美）萊斯特·薩拉蒙：《公共服務中的伙伴——現代福利國家中政府與非營利組織的關系》[M].北京：商務印書館，2008年版。

[4]劉莉：《政務下沉之后：不是所有政務服務都適合“外包”》[N].《四川日報》，2015年1月19日。