【摘要】中央企業是國有企業的核心力量，在我國多個行業中扮演領導者角色，對我國的經濟增長起到重要作用。近年來，隨著中央企業境外經營規模和范圍的逐漸擴大，中央企業在境外的資產流失問題逐漸引起社會關注。文章試圖對中央企業在境外的資產流失現狀和問題進行分析，從央企境外投資經營決策、產權機制、公司治理結構和海外資產監督等幾個方面，探討中央企業境外資產流失的主要原因。最后，結合我國實際情況，從法律、政府和企業三個層面，系統地提出防范境外央企的國有資產流失風險的具體措施。
【關鍵詞】中央企業 境外資產 風險防范
【中圖分類號】F0 【文獻標識碼】A
中央企業的發展歷程和管理體制
中央企業的發展歷程。中央企業代表著國有經濟，在我國經濟中發揮著不可替代的重要作用。中央企業的發展歷程其實就是我國國有企業發展歷程的縮影。改革開放后，在中國經濟參與全球化越來越深入的背景下，計劃經濟體制下國有企業的一些內在缺陷也逐漸顯現出來，為了適應改革和發展的需要，以中央企業為代表的國有企業開始了一系列改革。
首先是20世紀70年代開始的中央企業的市場化改革試點。國家通過推行擴權讓利試點、經濟責任制改革和“利改稅”等手段，增強了國有企業的活力，改變了企業經營權力過度集中于政府的情況。這些措施增強了企業的活力，減少了行政干預，但從效果上看改革還不夠深入和徹底。
從20世紀80年代開始，隨著我國市場經濟規模的擴大，機制缺陷再一次限制了國有企業的競爭活力。兩權分離，政企分開的經營思路開始成為改革的核心思想。這一階段改革強調明確企業的利益主體地位，強調減少政府對企業的行政干預，強調通過保證經營者利益來實現國有資產效率的提高。1984年，黨的十二屆三中全會做出了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，首次提出“社會主義計劃商品經濟”概念，指出要讓國有企業成為盈虧自負的經營者。這一階段，由于理論突破和明確的改革目標，有利推動了國有企業深化改革。
20世紀90年代開始，央企改革向進一步的縱深推進，試圖建立現代企業制度和實施戰略性改組，致力于在制度方面有所創新，將中央企業和國有企業構建為一種有效率的市場參與主體。1993年11月，中共十四屆三中全會提出國有企業改革的目標是建立現代企業制度，2003年，國務院國有資產監督管理委員會成立（簡稱國資委），重點負責推進國有企業改革和重組、管理國有資產、完善國有企業公司治理結構和國有經濟的戰略性布局。
2003年國資委成立之初，國資委管理的央企共有196家，經過重組，截至2015年2月9日，共有111家央企直接歸屬國資委管理，此外，還有12家金融央企分別由保監會、銀監會、證監會直接管理，合計共有123家央企。根據2015年1月23日，國資委公布的2014年度央企經營情況，央企全年累計實現營業收入25.1萬億元，同比增長3.8%；納稅總額達到2.1萬億元，同比增長4.4%；實現經濟利潤1.4萬億元，同比增長4.2%。
中央企業的管理體制。改革開放之后，在一系列的探索和總結之下，我國形成了比較有特色的國有資產管理體制。國家確定了抓大放小的總體原則。國有資產管理委員會直接管理大型央企，同時負責指導地方政府的國有資產管理工作。目前，國資委直接負責111家央企的管理工作，主要管理措施包括：主要領導的任命和高管團隊的搭建、企業經營目標的設定、企業業績的考核與評估、高管團隊的薪酬。由此可見，國資委對中央企業的管理是非常直接的，這與其他國家通過董事會間接管理國有企業的模式有著較大區別。目前，國資委也在嘗試設立控股公司，通過控股公司實施間接管理。
除了國有資產在行政架構和管理結構上的調整外，我國還構建了比較完整的國有資產監管體系，涉及國有資產轉讓運營的方方面面。具體包括法規監管、薪酬考核監管、財務決算審計監管、財務預算管理監管、監事會監管、重大項目監管、改制與產權轉讓監管等。
境外國有資產流失的原因分析
“走出去”背景下的境外國有資產的流失。改革開放以來，尤其是進入20世紀90年代，隨著中國和全球經濟的進一步融合，我國對外直接投資發展迅猛，中央企業作為國家走出去戰略的重要載體，海外業務不斷得到深化。中央企業對外投資呈現規模大、地域廣、能源資源行業突出的特點。截至2014年，我國境內投資者共對全球156個國家和地區的6128家企業進行了投資，對外直接投資額首次突破千億美元，達到1029億美元，同比增長14.1%。截至2014年底，國資委監管的111家央企，有107家在全球150多個國家和地區共設立8515家分支機構。雖然近年來對外投資的主體結構呈持續多元化趨勢，民營企業的對外投資活躍度也有了大幅提升，但是央企仍占據主導地位。2014年，央企境外投資額約占非金融類對外直接投資的70%。在中央企業的對外投資中，境外國有資產的流失現象也日益嚴重。2014年，在中央企業設立的海外分支中，虧損的占到約兩成。
近年來，許多國有企業海外投資失敗的典型案例更是在警醒國有企業和國有資產管理部門進行境外投資時要謹慎決策，并加強對境外國有資產的監管，避免境外國有資產的流失。2004年中航油（新加坡）事件，給國有資產帶來5.54億美元損失；2009年，中鋁收購力拓失敗，不得不為海外收購的失敗而承擔巨額的虧損。2007年11月平安收購富通，到2009年2月，238億元的投資僅剩10億元。2011年，中國鐵建承建的沙特輕軌項目，因為實際工程數量的增加，虧損近42億元。2013年，在阿根廷的動車組采購招標會上，中國南車開出127萬美元/輛的超低價，比中國北車報價230萬美元/輛的報價低了近一半。中央企業之間的惡性競爭，不僅造成了資源的浪費和境外國有資產經營效率的低下，而且由于中國南車、中國北車同屬國資委管轄，屬于中央企業，這種行為在國際上對中國企業的品牌聲譽造成不利影響。2014年12月，國家主管政府部門整合了中國南車和中國北車，合并為中國中車股份有限公司，南北車之間海外市場的惡意競爭愈演愈烈是一個重要原因。
境外國有資產流失的原因。防范境外國有資產的流失首先要弄清境外國有資產流失的原因。導致境外央企國有資產流失的原因較為復雜，具體總結如下：
首先，央企在境外的投資決策失誤是導致資產流失的重要原因之一。東道國的經營環境與母國在政治、經濟以及文化上存在著巨大的差異。中國很多國有企業在走出去的過程中沒有對這些差異進行足夠的準備，沒有對潛在的風險進行足夠的準備，在投資決策中存在一定的盲目性，這正是許多海外并購失敗的原因。除了國際環境與國內環境的差異，國際投資環境復雜多變、經濟上的匯率動蕩、東道國政局政策的瞬息萬變都會增大決策風險。
其次，國有企業產權機制導致監督缺位。從委托代理的角度來看，國有資產的產權是公共產權，沒有明確的個人產權主體，這就直接導致了委托人對代理人有效監督動力不足。由境內投資主體委托境外國有資產經營者來運營境外的國有資產，這種委托代理關系，容易使二者之間產生信息不對稱，從而使境外國有資產存在流失的潛在隱患。國有資產的所有者主體缺位問題始終沒有很好地予以解決，是造成境外國有資產流失的內在原因。
此外，中央企業公司治理結構不完善。現階段的國有企業改革一直致力于構建現代企業制度。但是目前中央企業公司治理情況還不盡如人意。董事會、監事會等制度往往還不能發揮其應有的作用。股東大會、董事會、經理層、監事會等組織結構之間沒有建立起有效的制衡監督機制。公司治理結構的不完善減弱了企業內部控制的效率，難以有效地評估和規避風險，增加了境外國有資產流失的可能性。
最后，境外國有資產監管客觀難度大。由于距離遙遠、信息不對稱，境外國有資產的監管難度遠遠超過境內國有資產的監管難度。此外，在法律法規上，目前我國針對境外央企國有資產的監管還缺乏一套行之有效的法律體系，加之中央企業境外資產的管理和監督權力被分割在國資委、商務部、外管局、海關等不同部門，這種分割導致政府部門間、政府和企業間的信息不對稱，降低了監管的效率，形成一些監管盲區，這就在某種程度上削弱了政府對境外企業的監管職能。
境外國有資產流失的監管與防范
從根本上說，對我國境外國有資產的監管是通過對境內資產主體的監管來實現的。由于多數境外國有資產都是境內企業的海外子公司或分支機構，因此，如果可以有效提升境內國有企業資產的監管水平，并形成較為清晰的監管責任制度，境外國有資產的監管效率也會得到提升。從國家宏觀層面上講，政府應制定境外國有資產監管相關的法律法規，為國有企業境外投資提供法律指導和規范。從國有企業的治理結構角度，必須明確集團公司如何完善董事會和監事會治理結構，為境外國有資產監管的科學決策機制和高效運營機制提供保障。就企業微觀層面而言，必須在境外資產運營上設立一套完善的內控機制。法律、政府和企業，三個層面，三管齊下，才能有效解決境外國有資產現存的流失問題。
法律層面上，要加快建立針對國有資產監管的高層次法規，這種高層次法規的制定對境內外國有資產監管都會產生很大的積極意義。目前，我國在國有資產境外監管管理方面，缺乏一部高效力、針對性強的法規來清晰地界定各個政府部門之間的職責劃分范圍。短期來看，出臺這樣一部法規也有難度。現存的關于境外國有資產管理的主要法規包括：《境外國有資產產權登記管理暫行辦法》、《境外國有資產產權登記管理暫行辦法實施細則》、《境外國有資產管理暫行辦法》、《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》等。總體來看，這些法規大都較為籠統，對于具體的實施細則沒有進行清晰地闡述。因此，我國境外國有資產非常需要一部具體的監管條例，有效結合現有的法規基礎來補充目前的法規條例體系，從而更能與時俱進地適應境外的監管形勢。同時，在內容方面，還可以在《企業國有資產監督管理暫行條例》基礎上，進一步加強對境內國有資產的監管，強化境外監管方面的責任與義務，以促進形成境內監管和境外監管的雙條例監管格局，更加有效地適應國內外國有資產監管環境的差異。
政府層面上，首先要增加國有企業考核中境外業績的權重。境外資產的效率會受到境內母公司的考核壓力影響。目前，我國對國有企業的考核指標并沒有單獨涉及境外資產。對國有企業領導來說，即便境外資產出了些問題，如果境內資產效益良好，那么對其考核結果沒有較大影響。這種機制不利于提高境外資產的經營效益。因此，在對國有企業進行考核的過程中，不能將境外資產運營僅視作境內資產在境外的普通延伸，而是必須建立起一套符合國家利益、更加全面、兼顧境內外法律監管體系的境外國有資產考核指標，加大對境外國有資產的考核權重，提高境外國有企業的運營效率，從而進一步降低海外國有資產的流失風險。
其次，設立境外資產監管部門強化以中央企業為代表的國有企業境外監管，增強我國境外資產的運營效率，有效防范境外資產流失風險。目前，境外資產的監管涉及多個政府部門，但這樣的多頭管理格局，使得沒有一個監管部門能夠站在國家利益的角度進行統籌規劃。這種情況下，單獨設置境外資產監管部門的意義就顯得舉足輕重，部門的核心職能是站在國家整體利益最大化的角度來協調管理境外資產面臨的各種問題。例如，國資委可以下設一個專門的部門來強化境外國資管理，實現國有企業的境外資產監管工作與其他部委境外監管工作上的無縫對接，從而形成一套有效的境外國有資產監管模式。
企業層面上，首先要明確中央企業境外經營的戰略目標。對于中央企業來說，境外投資的戰略決策環節對于防范境外國有資產流失至關重要。在決定進行境外投資前，中央企業應對自身跨國經營戰略進行深入地分析，制定明確清晰的境外經營策略，并確保其符合國資委對該中央企業的戰略定位。中央企業還應明確其海外投資項目的選擇標準，切實實現海外投資決策的科學化和規范化。此外，中央企業還要仔細分析可能面臨的主要政治風險和匯率風險等，增強自身跨境運營的能力。
其次要完善境內母公司治理結構。境外投資決策機制的合理性和決策內容的科學性在很大程度上會受到其境內母公司的治理結構的影響。加強集團公司的董事會建設是完善國有企業公司治理問題的關鍵措施之一。董事會的決策水平會受到董事會成員的背景和董事會結構的影響，而目前，我國國有企業的董事會成員結構單一，絕大多數董事不是國企高管，就是政府官員，年齡還偏大。這樣的董事會很容易形成行政官僚氛圍，知識結構老化，不利于科學決策，提升決策質量。中央企業可以通過引入多元化背景的外部董事，發揮外部董事的優勢，從而完善董事會的制衡機制。要整合國有企業多元化監督系統。我國央企的境外國有資產的監督機制存在多元化的現象，突出表現為重復設置監督機構和內部監督權力過于分散。為了有效地加強內部監督，可以考慮將分散的監督權力整合進監事會中，通過企業的監事會整合成一個監管體系。
此外，境外子公司內部控制制度的構建應該與其海外環境和海外業務的特點相結合。企業內部控制制度中和境外國有資產相關的制度包括：境外產權等級、境外產權轉讓、境外資金劃撥和境外采購等制度。較強的防范意識和完善、嚴格的內控制度等，這些制度能在一定程度上能有效防范境外國有資產的流失。境外企業必須建立嚴格、規范的財務制度，確保境外分支機構的財務信息可以及時準確地傳達總部，以便總部監管部門及時發現問題并采取相應行動。最后，還應構建起境外企業的權力制衡機制，防止境外企業負責人出現權力過大的問題。此外，境外企業還可以考慮構建多元化股權機制，以實現權力的制衡。
保證境外子公司和總部之間的信息溝通的及時性、準確性和完整性也非常重要。為了確保信息溝通的準確性，必須完善境外審計制度，同時，進一步完善內控程序并保證更高質量的財務信息。此外，國內企業還應充分利用計算機網絡技術實現對海外分支的資金、業務和財務的實時監控，及時發現海外公司存在的問題和制度缺陷。
最后，還應該強化境外業務的多重審計制度。對于境外子公司來說，內部審計主要側重于對公司的財務狀況和內控制執行情況進行審查，以發現存在的相關問題。除了進行內部審計外，還要通過聘請外部審計機構對境外子公司進行全面的審計，從而幫助國內企業更為準確地認識境外子公司的經營情況。此外，針對境外國有資產還可以建立一整套境外國有資產司法監督機制，對境外企業的經營進行有效監督，從而提高境外國有資產的安全系數。
（作者分別為對外經濟貿易大學教授、對外經濟貿易大學私募投資基金研究中心主任，對外經濟貿易大學碩士研究生；本文系教育部人文社科規劃基金項目“中央企業境外資產監管問題研究”階段性成果，項目編號：13YJA630146）
責編/王坤娜
