【摘要】第三次分配作為初次分配和再分配的有益補充，對緩解我國現階段收入分配差距過大的矛盾有積極意義。當前我國第三次分配規模小且丑聞多的主要原因在于政府職能定位不準。政府應重新審視自身定位，實現從主導者向引導者、立法者、監管者和市場參與者的職能轉變，促使第三次分配發揮更大的作用。

【關鍵詞】第三次分配　慈善捐助　政府職能

【中圖分類號】F124.7　　 　　　【文獻標識碼】A

所謂第三次分配，是指建立在公民自愿的基礎上的，通過開展募集、捐贈等各種方式的慈善活動，目的是使相對富裕階層拿出部分財富，幫助社會貧弱群體改善生活、醫療、教育等環境。

在國民收入分配體系中，初次分配依靠市場解決分配領域的效率和經濟公平問題；再分配則是依靠政府的稅收和轉移支付手段彌補初次分配中市場的缺陷，主要解決社會公平的問題；兩次分配之后，一定程度上還會存在未能解決的公平問題，則需要第三次分配來彌補。

第三次分配與初次分配和再分配的區別首先在于，它不是由市場或政府主導，而是由社會公眾主導的分配手段，主要依靠人們的社會責任感和公德心，提倡互助友愛，使人們愿意主動去完成對社會貧弱階層的救濟和幫助。所以它能夠在前兩次分配的基礎上實現對收入分配的再次調整，并進一步縮小收入分配差距。其次，第三次分配特別強調人們的社會責任感和公德心。這不僅有助于弘揚中華傳統美德，而且有助于人們樹立正確的財富觀，能夠發揮維護社會和諧穩定的積極意義。因此，作為初次分配和再分配的有益補充，第三次分配不僅能夠有效發揮經濟上的效應，而且更能夠發揮出初次分配和再分配無法替代的社會效應。因此，大力發展我國的第三次分配事業，對于當前緩解分配領域的矛盾、形成合理有序的收入分配格局有著重要意義。

我國第三次分配的現狀

國民收入的第三次分配是通過發展社會公益慈善事業實現的。雖然慈善行為在人類歷史上很早就出現了，但慈善事業卻是在資本主義興起后才在西方國家發展起來的。由于特殊的歷史背景和復雜的社會環境，早期馬克思主義者對慈善事業基本持否定態度。馬克思認為，資本家舉行慈善活動，開辦各類慈善公益事業，實質上是維持社會地位、賺取社會榮譽、擴大資本積累的重要途徑；恩格斯認為，慈善是資本家“偽善的假面具”；列寧認為，資產階級的慈善目的就是消除無產階級的革命意志；毛澤東認為，慈善事業是統治階級籠絡人心、粉飾太平、緩和階級矛盾以至進行精神侵略的方式和手段。

這種對慈善事業的批判態度一直持續到改革開放后，直到鄧小平同志給予慈善事業應有的評價和地位后才逐漸得到扭轉。因此，我國的社會公益慈善事業起步較晚，第一個現代公益慈善組織是成立于1981年的中國兒童少年基金會，距今也只有三十多年的時間。另據民政部的統計，截至2014年6月30日，全國共有依法登記的“各類社會組織達56.1萬個，其中社會團體29.4萬個，基金會3736個，民辦非企業單位26.4萬個”①?？梢?，改革開放以來，我國的第三次分配經過了三十多年的發展，已經取得了很大的進步。但是，與美國等經濟與慈善事業均發達的國家相比，我們的發展水平還明顯落后，主要表現在以下兩個方面：

慈善捐助規模過小。美國是全球范圍內慈善公益事業最發達的國家，其慈善捐助規模遠超中國。以2012年的數據為例，當年我國的社會捐贈總額為817億元，相當于當年我國國內生產總值51.93萬億元的0.16%左右；同期美國的社會捐贈總額達到3162億美元，占當年GDP15.68萬億美元的2.02%。即2012年美國的GDP是中國的不到2倍，而社會捐贈總額是中國的24倍。此外，我國與美國的人均捐贈額也存在很大差距。2012年我國人均捐贈約60.4元，占當年我國城鎮居民人均收入26959元的0.22%左右；同期美國人均捐贈1029.3美元，占當年人均年收入39156美元的2.63%。即2012年美國人均年收入是中國的9.15倍，而人均捐贈高達中國的107倍。

慈善丑聞頻頻發生。民政部中民慈善捐助信息中心發布的《中國慈善捐助報告》（2003～2007年）中的數字顯示，2008年、2010年和2013年我國社會捐贈總額分別為1070億元、1032億元和989億元，均在1000億元左右。但2011年、2012年，我國

社會捐贈總額分別只有845億元和817億元，連續兩年大幅下降，降幅分別達到18.12%和3.31%，而同期我國GDP增長率為9.1%和7.8%。經濟增長了，捐贈數量卻下降。首先在于這兩年我國沒有發生特別重大的自然災害，社會捐贈總額中的救災捐贈量大幅下降。此外，更重要的原因在于近年來我國社會慈善事業中不斷出現的種種問題。自“郭美美事件”之后，又相繼爆出仁愛基金捐贈劣質自行車事件、施樂會“提成門”事件、鳳凰縣營養午餐縮水事件、合肥市兒童福利院用捐款買奔馳事件、成都市地震捐款箱善款發霉事件等。這些事件的爆發，嚴重影響到慈善組織的公信力，導致社會公眾捐贈熱情的明顯下降。甚至在四川蘆山發生了7.0級強震的2013年，社會捐贈總額也僅比上年增長了21%，遠低于2008年汶川地震后246%的漲幅，也低于2010年玉樹地震后64%的漲幅。

第三次分配中我國政府職能定位不準

當前我國第三次分配規模小、問題多的原因，除了因為我國現代慈善事業的發展歷史較短外，更重要的是因為政府職能定位不準，即存在政府職能的缺位和越位的情況。

政府職能的明顯缺位之處。一是立法的缺失。中國的慈善立法起步較晚，發展也嚴重滯后，但相關的法規并不算少，只是零散分布于《紅十字會法》、《公益事業捐贈法》、《救災捐贈管理暫行辦法》、《基金會登記管理條例》等多部法規中，還有一些地方性的政策法規，如《上海慈善事業發展指導綱要》等。但是，至今還沒有一部專門規范慈善機構和慈善行為的基本大法。自2008年以來，有800多人次全國人大代表提出了共27件關于慈善立法的議案，還有諸多全國政協委員也提交了相關提案。缺少這樣一部系統的慈善基本法，就意味著缺少了慈善公益事業發展所必需的法律政策土壤，是政府角色嚴重缺位的表現。

二是監管的缺失。社會慈善事業的發展必須依賴慈善組織公信力的支持，而慈善組織運作和善款捐贈使用的公開透明是公信力的唯一來源。美國的慈善事業被形容為裝在“玻璃口袋”里，這也正是它發達的原因。然而，在我國現有的2000多家基金會中，能夠在官網及時更新信息的只有100多家。由此可見，我國慈善組織的透明化建設才剛剛起步，相應的內部監督制度和信息披露制度還遠未完善，甚至少數幾個人或某一個人就能決定如何使用善款。再加上政府監管的低效和社會監管的缺失，慈善丑聞便不斷發生，最終影響的是慈善組織的公信力，損害的是人們的捐助熱情和慈善事業的發展。

政府職能的明顯越位之處。一是官辦慈善組織效率低下。當前我國一些相對規模較大的慈善組織幾乎都有官方背景，如中華慈善總會的主管單位是民政部、中國兒童少年基金會的主管單位是全國婦聯、中國青少年發展基金會的主管單位是團中央等。這類慈善組織都屬于行政或事業編制，接受財政全額撥款，工作人員享受公務員待遇，這在其他國家實屬罕見。這種“非官非民”的身份，給其帶來的是工作效率低下、官僚作風嚴重和透明度差等問題，甚至會導致腐敗。此外，這些官辦慈善組織比民間慈善組織享有更多的政策優惠，比如在災后募捐的資格方面，在開展活動的范圍方面，這將最終導致慈善領域形成強弱分化的壟斷格局。

二是民間慈善組織發展受阻。多年來，我國對慈善組織的準入實行嚴格的審批登記許可制，即“雙重管理體制”：民政部門作為登記管理機關，負責非政府組織的最終審批登記，對非政府組織實施年度檢查，對其開展活動的情況進行日常監督管理，并對非政府組織的違法行為依法進行處罰；業務主管單位則負責非政府組織的初審，指導、監督非政府組織依據法律和章程開展公益活動，并配合登記管理機關和其他執法機關查處非政府組織的違法行為。在這種體制下，要想實現民政注冊，首先必須得到業務主管單位的認定。因為找不到主管單位，大量的民間慈善組織只好放棄民政注冊，頂著工商注冊的帽子、以企業的形式開展活動，既無法享受稅收優惠、也無法正?；I款，甚至得不到企業捐贈，因此普遍面臨生存問題。即使有幸獲得民政注冊的民間慈善組織，也往往生存困難。例如，法律規定只有基金會才可以進行公共募捐，而注冊為基金會要求有800萬資本，大量民間慈善組織顯然不具備這個財力。政府實施如此嚴格的準入制度和管理制度，名義上是引導慈善組織的發展，實際上卻成為民間慈善組織發展的桎梏。

總之，政府職能定位不準，是我國慈善組織普遍陷入發展困境的主要原因。因此，我們應該努力修正政府在第三次分配中的角色定位，創造條件讓第三次分配發揮出更大的作用。

第三次分配中我國政府職能轉變的路徑

在我國第三次分配的發展過程中，政府長期居于主導地位，雖然推動了我國慈善事業的起步和早期發展，但也制約了其進一步發展。因此，政府應當重審自身定位、積極轉變職能，從主導者向引導者、立法者、監管者和市場參與者轉變，促使慈善事業向民間和社會回歸。

作為引導者，政府首先應加強慈善文化建設。2010年9月，比爾蓋茨和巴菲特在北京舉辦慈善晚宴，受邀的50位中國頂尖富豪中，只有陳光標等少數人表示響應。而此前二人在美國富豪中只是發出倡議，就得到了1500億美元的捐贈承諾。通過這一事件，折射出中美兩國人民不同的財富觀和家庭觀。美國人認為“在巨富中死去是一種恥辱”，認為將過多的財富留給子孫是一種詛咒。而中國由于受小農經濟的影響，傳統文化中存在一些不

利于慈善理念的發揚的思想，如“各人自掃門前雪，休管他人瓦上霜”等。但還應該看到，傳統文化中也有大量慈善的思想，如儒家的仁愛、道家的為善、墨家的兼愛、佛家的慈悲等。因此，政府應積極引導全社會大力挖掘和弘揚傳統文化中利于慈善理念發揚的部分，并借鑒融合西方慈善文化中的優秀成分，將慈善列為公民道德建設的一項必修課，幫助人們樹立起正確的財富觀和社會責任，最終形成人人樂善好施的社會氛圍。

其次，政府還應引導社會理性行善。中國式的慈善往往具有濃重的親族情結和鄉里情結，這是因為在中國的傳統文化中，人們的慈善理念經常是由親及疏、由近及遠的，如“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”。中國式的慈善還表現為簡單捐贈，哪里有困難就往哪里支持。相比之下，國外富豪的慈善行為就更加理性。例如蓋茨基金會自成立就有自己特定的目標：蓋茨本人關心治療世上最嚴重的20種疾病，而他的夫人則更關注兒童問題。目標明確，簡潔高效。因此，我國政府應當引導社會公眾和慈善組織積極思考，理性選擇捐贈對象、捐贈途徑及運作方式，使捐贈行為具有長期性和可持續性，提高慈善行為的效率。

作為立法者，政府首先應加強慈善法制建設。法律能夠為慈善事業的有序運行和健康發展提供必要的制度保障。近年來，我國慈善領域不斷出現新的問題和矛盾，和慈善立法的滯后不無關系。當前，政府應加快整合現有零散的慈善法規，并盡快審議通過《慈善法（草案）》，使慈善事業的發展有法可依。政府應通過立法手段，建立和完善慈善組織的外部審計監督機制，以提高慈善組織的公信力。政府還應通過相關立法，降低基金會的設立門檻，鼓勵各種慈善基金組織的多元化發展。

其次，政府應該深化稅制改革。在西方，合法避稅是人們從事慈善活動的動力之一。因此，我國政府也可以運用稅收手段引導和鼓勵人們捐助行善。應該盡快落實并完善慈善捐助的減免稅政策，簡化個人慈善捐贈稅收抵扣程序，并提高免稅額度至國際水平。同時，為了引導和鼓勵富裕階層積極投身慈善事業，應合理提高奢侈品消費稅的稅率，并早日開征遺產稅和贈予稅。此外，還應降低民間慈善組織獲得免稅資格的門檻，將更多小規模的民間慈善組織納入到享受稅收優惠的范圍。

作為監督者，政府應構建一個立體式的慈善監督體系。如前所述，目前在我國第三次分配中占主體地位的慈善組織大多有政府背景。對這類“官辦”慈善組織實施監督，實際上就是對政府部門實施監督。雖然國家在頂層設計時，為了監督政府有效履行其職能，都會設計各種監督機制，但政府所提供的公共產品和服務具有自然壟斷性，因而可以憑借自身所處的壟斷地位封鎖一部分監督所必需的信息。監督者僅憑被監督者提供的信息去實施監督，則很容易被被監督者蒙蔽或操縱。因此，對慈善組織實施監督，不能單純依靠政府監督，而應該構建一個立體式的慈善監督體系。這一體系應包括三層級：第一層級是政府監督，要求政府相關職能部門在法律框架內，嚴格行使行政監督權。第二層級是社會監督，通過設立獨立的第三方監督機構，監督慈善組織的日常運行、善款的產生和流向、信息公開等情況，并且有權獨立調查受到社會公眾質疑的慈善組織的相關事項，并向社會公布調查結果。第三層級是慈善組織內部監督，要求慈善組織建立起完善的內部機制，實現資金撥付、使用以及經費預算、決算的制度化，有效約束組織成員的行為；同時，建立強制性信息披露制度，使政府和社會公眾能及時獲知善款的來源和使用、救助的方式和結果等信息。

作為市場參與者，政府應該通過購買慈善組織的服務支持慈善事業的發展。非市場化的政府與企業相比，其運行缺乏產權和利潤最大化的約束，使得政府機構運行缺乏一種明確的投入產出標準。加上政府提供公共服務的成本與收益難以計量，所以與企業經營者追求利潤最大化不同，政府機構和官員通常追求公共政策目標的實現，許多活動大多不會刻意去降低成本，甚至出現為達目標而不計成本的情形。因此，政府部門提供的公共服務往往成本較高、卻效率低下。而且，與民間慈善組織相比，政府對于社會需求的把握明顯不足。為避免不必要的資源浪費，發達國家的普遍做法是由政府購買慈善組織的服務，如美國政府每年購買慈善組織服務的款額高達民間捐贈的1.5倍。這種做法的優點突出，既可以使政府的部分職能轉移到慈善組織，提高政府效率，又能夠促進慈善組織的發展。目前，我國政府也開展了這方面的嘗試和探索。“廣東省已發布政府向慈善組織購買服務的部分項目目錄，其中深圳市近幾年來每年向慈善組織購買的社會服務已超過65億元”。②北京師范大學壹基金公益研究院院長王振耀預測，“如果我國在社會領域全面推開政府公開采購服務，采購金額每年可能會高達1萬億元以上”。③可見，其潛力還遠未發揮。因此，我國政府應該加大力度和加快速度推廣向慈善組織購買服務，積極探索實現與慈善組織的全方位合作，特別應該放寬民間慈善組織參與的條件，為民間慈善組織的生存和發展創造條件。

（作者單位：中共陜西省委黨校經管部）

【注釋】

①竇玉沛：“加強黨建工作，促進社會組織健康發展”，《行政管理改革》，2015年第2期。

②③黃小希，李江濤：“民間慈善組織怎么參與社會治理”，《瞭望新聞周刊》，2015年7月16日。

責編 /張曉