【摘要】文章對我國農村社會養老服務體系構建中政府監管現狀進行了分析；指出了政府監管存在的主要問題，包括：未構建社會公眾信息反饋管理機制，存在基層監管考核漏洞，缺乏自身再監督機制，責任劃分不明確等四個方面；提出了通過完善監督機制解決現存問題的建議。

【關鍵詞】農村養老服務體系　政府監督責任　養老體系監督

【中圖分類號】D26　　　 　 　【文獻標識碼】A

中國是世界上人口最多的國家，也是較早進入老齡化社會的發展中國家之一。但我國是在尚未實現現代化、經濟還不發達的情況下提前進入老齡化社會的，即所謂的“未富先老”。另外，我國一直是農業大國，農民人口占總人口的80%，解決農村老年人的養老問題已經成為我國農村發展，乃至于整個社會發展的重中之重。

社會保障是國家依法強制建立的、具有經濟福利性的國民生活保障和社會穩定系統。①然而，長期以來城鄉二元經濟體制所帶來的二元分割的社會保障體系，使得農村居民社會保障水平顯著落后于城鎮居民社會保障水平，帶來諸多問題。②黨的十八大強調要推動城鄉發展一體化，加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮。明確提出要統籌推進城鄉社會保障體系建設，堅持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”方針，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，大力發展老齡服務事業和產業。

近年來，我國農村社會養老服務體系不斷發展，傳統的家庭養老、三無的五保戶集體養老，逐漸轉變為多模式養老，而在眾多農村養老模式中，不斷出現一些復合型的“政府+社會+企業+公益組織”或“政府+企業+后代+家庭”模式，還有“居家+集體醫療+公共服務養老”等模式，這樣的混合養老模式，已開始從城市逐漸轉移到農村，實現了農村養老模式不斷與城市融合發展。我國農村社會養老服務體系不斷發展，在此構建過程中，政府如何進行有效的監管，最終實現農村社會養老服務體系不斷完善并與現階段經濟發展水平相適應是目前亟需研究的問題。

農村社會養老服務體系建設現狀

基本養老保險在制度上實現全覆蓋。目前，我國農村基本養老保險在制度上已實現了全面覆蓋，農村年滿60歲的老人只要繳納最低保險費用后，就可以享受養老保障服務的補貼費用。農村養老服務體系對收費標準進行了明確的規定，而具體繳納標準根據不同地區的經濟發展水平決定。但在實際中，由于打工潮的不斷出現，越來越多的人外出打工，他們戶籍在農村，而工作卻在城市。盡管在城市有城鎮居民保險，但只覆蓋本地城鎮戶籍居民；城鎮中也有企業職工養老保險，但多數打工人員并不算是企業職工性質。因此，多數外來打工人員既沒有在農村繳納養老保險費用，也無法在城市繳納城鎮居民保險和企業職工業養老保險費用，這就使得農村養老保險體系在執行過程中存在一些問題。③

家庭養老功能逐漸弱化，農村社會養老服務體系不斷發展。家庭養老是指在家里由家人照顧的一種傳統養老方式，這是古代養兒防老的養老模式的延續。我國傳統養老主要是家庭養老模式為主。但是，在社會轉型期，一方面，隨著家庭結構小型化的趨勢和“空巢老人”的日益增多，家庭養老功能逐漸弱化。另一方面，隨著我國居民生活水平不斷提高，再加上越來越多的養老人員在需求層次上差異化加大，從而使得我國家庭養老模式不斷變化。

近年來，我國城鎮的養老模式已出現市場養老機構、旅游養老、按揭房屋養老、社區養老、居家養老、醫療機構養老、異地生活養老、宗教福利養老、政府機構養老等，這些養老模式在我國城鎮不斷發展，也正不斷擴展到我國農村地區。未來農村老年人養老模式將逐漸轉變為以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充的社會化養老服務體系。各級政府不斷加強社會養老服務體系建設，積極促進城鄉統籌，把城鎮的公共養老服務及新型的養老模式引入農村。另外，隨著政府養老機構不斷在農村發展，將促進我國農村社會養老服務體系不斷發展和提升。

農村養老服務體系正在不斷發展和提升。2006年，國務院頒發了《關于加快發展養老服務業意見的通知》，提出了養老服務業發展的新模式；2011年12月，國務院辦公廳印發了《社會養老服務體系建設規劃（2011~2015年）》，對“十二五”時期我國社會養老服務發展進行了統籌規劃；2013年9月，國務院發布《關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確提出了養老服務業的發展目標。有了較好的制度環境，各級政府不斷加強社會養老服務體系建設，積極促進城鄉統籌，把城鎮的公共養老服務和新型養老模式引入農村。

農村社會養老服務體系構建中政府監管現狀

農村養老保險制度實施的監管機制不斷完善。2008年開始，我國新型農村養老保險制度正式實施，從而使得各省市都在積極構建農村養老保險制度，并根據實施情況進行了必要的監督和管理。在執行初期，由于居民對養老保險制度認識不足，很多農村人口不愿意繳納保險費用。而隨著政府補貼力度加強，每月能按時領到的保險金比原先繳納的保險費更多，越來越多的即將滿60歲的老年人不斷繳納保險費用，使得農村養老保險制度得以不斷推廣，得到農民的支持。為了不斷落實農村養老保險制度，政府也建立了養老保險執行情況監督管理制度，安排專人定期對執行情況進行總結反饋。

農村新型養老模式運用的監督管理逐步加強。近年來，居家養老模式在農村不斷推廣，特別是在沿海農村人口集中地帶，實現了老年人居住在家里，由家人照顧，而鄉鎮醫療衛生機構積極主動地進行老年人健康檢查、疾病檢查、營養膳食搭配、重大疾病上門服務檢查、集體老年公共養老服務基礎工程建設等。另外，農村新型養老模式不斷涌現并實現了差異化服務。在這些養老模式不斷發展過程中，政府也通過社會監督和政府監督，對其進行宏觀管理，加強市場養老機構準入機制的建設，并對市場養老機構進行定期檢查，尤其對其是否存在安全隱患提出硬性要求。

城鄉養老保障建設一體化監管開始加強。我國農村養老與城鎮養老已開始合并，構建新的城鄉居民養老服務體系，將城鎮與鄉村養老服務體系實現并軌統一管理，目的就是消除城鄉二元結構差別，實現城鄉一體化的政府監督服務機制。我國農村與城鎮養老模式的融合，實現城鄉一體化發展是未來的發展趨勢，更是我國養老管理體制改革的方向。

目前，我國各省市及地區都在積極進行農村養老機制與城鎮養老機制并軌，實現統一標準，統一繳納費用等級，實現保險覆蓋范圍全面且具體，最終享受的養老保險金額也是城鄉無差別的。由于農村養老機制與城鎮養老機制存在差異，并且在并軌過程中存在諸多問題，如何實現農村和城鎮對應等級的差異金額的轉化，在繳納保險人享受保險時，其差異金額如何來源等，這些都是在并軌中需要考慮的問題。④

政府監管存在的問題

政府監管未構建社會公眾信息反饋管理機制。目前，社會公眾對養老服務體系的信息反饋往往沒有渠道，社保局也沒有信息反饋窗口；也沒有建立基本的養老服務體系對外信息收集處理信箱，或是直接建立村社聯落信息反饋點，筆者通過走訪數個行政村級單位，都沒有建立養老服務村民信息反饋機制。另外，在鄉鎮社區中，沒有設置養老保險執行監督管理崗位，只有養老保險繳納窗口和綜合服務窗口，并沒有公眾信息反饋監督管理窗口的設置。

政府監管存在基層監管考核漏洞。在實際監督和管理過程中，政府對基層社會養老服務體系管理部門的考核制度建設不足，盡管有政府績效考核標準體系，但由于農村社會養老服務體系還是新生事物，很多人員經驗不足，對社會養老服務體系管理的內容不明確，對養老服務工作監督要點及需要注意的問題未引起重視。在這樣的情況下，養老服務體系運營的監督主要是兼職監督，而非全職監督，使得監督考核不能成為重心和核心，出現較多漏洞，最終流于形式。

政府監管缺乏自身再監督機制。政府沒有設立專職監督管理機構，而由社保局進行監督管理，其本身就是執行機構，這種既當裁判又當隊員的監督方式本身就有問題。由于農村養老服務體系缺乏再監督機制，完全靠我國社會養老服務體系機構進行綜合評估和預算，再根據實際繳納的保險人員數量，和發放保險費用的人員數量及金額進行綜合分析，然后針對其情況進行總體的判斷和決策，最終使得我國農村養老服務體系的再監督與管理還存在執行不到位的現象。

政府監管責任劃分不明確。由于我國農村社會養老服務體系包括居家養老、市場機構養老、旅游養老、異地養老、政府機構養老以及其它補充性養老服務的分支體系，這些體系的監督形式各不相同，例如：旅游養老服務體系，主要是加強老年旅游養老的功能布局和相關的配套服務，包括老年人旅游醫療服務、健康檢查、生活飲食、娛樂休閑等配套服務，而在這里的監督主要是檢查其有哪些人群參考了這種服務模式，需要哪些服務，市場上還缺少什么服務，或是在旅游養老過程中存在哪些需要政府解決的問題。而在市場機構養老中，需要監督其是否違法經營，有無營業執照，其提供的服務場所滿足消防安全和公共安全、重大傳染病安全標準是否符合管理要求。

另外，政府機構養老監督主要包括機構養老的服務標準、實際執行、服務項目存在的問題、服務人員信息反饋的內容，再加上相關監督機制是否合理等內容。總之，不同的養老模式，其政府的監督責任不同，然而我國政府對其監管責任不明確，不知道如何進行監督，使得監督和管理存在問題。

通過完善機制以解決問題

積極構建社會公眾反饋機制。只有在政府相應的機構中設置相應的社會公眾信息反饋的網點或部門，才有可能實現社會公眾積極向其反饋養老體系在運營過程中存在的問題。通過信息反饋機構的設置，最終才會為公眾信息反饋提供了基礎和條件。在基礎和條件建設就緒后，就需要進行積極宣傳和推廣其部門的作用，告訴公眾對養老服務體系的信息反饋采取哪些途徑進行收集和反饋，因此，需要制作《農村養老服務體系公眾信息反饋機制指南》并發放在農村居民手中，讓他們了解和掌握反饋要領，并積極通過引導各類信息反饋者向有關機構進行反饋，另外，在社會養老保險繳納費用處應設置明確的信息反饋監督管理指引標，讓其有信息反饋的人員積極進行到定點機構去反饋信息。

在執行過程中，各鄉鎮社保局、村社干部以及相關組織機構要積極支持相關的信息反饋建設，要通過各類人員實現監督和管理，使其信息反饋合理、規范、完整、及時，并防止一些人員不進行相關信息的處理和匯報，最終導致信息不能上傳到相關部門，使得反饋的信息不能發揮真正的作用。

完善政府基層監管考核機制。作為政府基層監督考核機制，它是對基層兼職監督管理人員的一個工作考核的結果，更是對基層養老服務體系監督人員的綜合考核。我國當前對基層監督管理沒有建立明確的專職監督人員，對兼職人員的考核，筆者建議，應建立七三分離的百分考核制，即基本工作70%，養老服務體系監督考核分值為30%。通過這樣的考核，使得養老服務兼職監督人員的考核公平和合理，并使他們引起重視，從而認真監督，收集各類相關信息，從而使得監督發揮作用。

另外，應該設定《養老服務體系監督及再監督人員考核標準》，通過量化標準的建設，使得每一項考核都得到落實，而不是虛空亂套。在考核中，要分析將養老保險制度執行監督的考核、居家養老服務體系的考核、旅游養老服務監督的考核、異地養老服務監督的考核、政府機構養老監督的考核等，這一些分支的考核需要通過相關的監督與考核來完成，最終要促進整個養老服務體系的監管都得到考核。

構建再監督管理機制。再監督管理機制，是基于政府監督農村社會養老服務體系基層監督的一種機制，它是對鄉鎮養老服務體系執行監督人員的工作再監督的一種機制。因此，筆者建議，應建立縣級及其以上單位對鄉鎮及基層養老服務體系執行監督人員的再監督模式，通過縣級以上單位派遣專職的專業人員實施監督，并定期形成監督報告，向領導進行信息反饋，從而形成再監督管理機制。該機制需要通過定期檢查、不定期對基層監督機構工作進行審核和復查，找出存在的問題，有時還需要通過去現場進行認定和復核，從而使再監督工作能夠真正發揮作用。

農村社會養老服務體系內容多，包括社會養老保險制度執行的監督，又包括居家養老的公共服務措施的監督和醫療服務的監督管理，還有政府基礎養老工程建設的監督等，這些內容需要通過再監督來檢查，以防基層組織作假，出現較多問題。而在旅游養老服務體系方面，需要加強對養老旅游基礎配套進行檢查和監督，還需要對旅游醫療服務進行監督檢查，從而保證其順利進行。而在政府機構養老方面要加強農村五保戶的集體與鄉鎮養老院養老的監督，要檢查養老人員是否健康生活，是否按指標進行膳食配給，且醫療服務和健康檢查、娛樂服務等是否達標等。在居家養老方面，要加強醫療上門服務、集體公共醫療健康檢查與服務、重大疾病護理等是否合理，還要檢查其人員參與機構是否合理合法實施醫療公共服務。

明確政府監管責任。作為政府監督與管理，要明確自身責任，要嚴防將非政府監督管理的責任攬在身上，從而使其不能發揮正常作用。要將養老保險制度執行過程中監督責任明確，如執行不到位的監督、突發問題的監督、出現未執行或不執行的問題監督、養老制度執行過程中存在的難題。而在居家養老的政府監督責任主要是對居家養老服務體系的公共服務打造的監督、公共醫療服務的監督、老年人集中娛樂基礎設施建設過程的監督、公共服務物資管理以及其它政府應該監督而防止公共資金流失的監督任務。在市場養老機構監督方面，要加強對機構的合法性、提供服務的公共標準、服務質量、服務的安全措施的檢查等，特別是針對市場機構的競爭機制的檢查，以防止惡性競爭引起市場養老服務體系構建不足。在旅游養老方面，需要政府對其服務質量監督、服務需求供應的情況進行監督，而對于其他的監督則根據情況需要進行明確。

（作者為濟寧學院講師、曲阜師范大學政治與公共管理學院博士研究生；本文系山東省人文社會科學課題“新型城鎮化進程中山東省農村多元養老模式構建研究”的階段性成果，項目編號：15-ZX-SL-07）

【注釋】

①鄭功成：《社會保障學》，北京：商務印書館，2000年，第11頁。

②郝敬京，梁斌，耿平：“借鑒國外經驗發展中國農村社會保障法律制度”，《世界農業》，2013年第1期，第39~43頁。

③陳玉光：“社區養老服務體系建設：國際經驗與基本路徑”，《新視野》，2013年第2期，第15~17頁。

④柯曉朦：“社會養老服務體系的現狀、問題與對策研究”，《云南社會主義學院學報》，2013年第2期，第15~16頁。

責編 /韓露（實習）