甘肅“聯村聯戶、為民富民”行動開展三年以來，各級機構、各個部門精心組織、全力投入，廣大黨員干部積極參與、扎實推進，聚焦加快扶貧攻堅，傾力打造“三農”平臺載體；聚焦破解瓶頸制約，有效改善農村生產生活條件；聚焦培育富民產業，有力促進農民收入持續增長；聚焦夯實基層基礎，加快促成城鄉統籌黨建格局；聚焦密切黨群血肉聯系，建立完善黨群互動長效機制；聚焦化解矛盾糾紛，鞏固發展和諧穩定社會大局。“雙聯”行動開展以來，收到了干部受教育、機關轉作風、基礎得強化、民生大改善、發展上水平“一舉多得”的疊加效應，得到了群眾的普遍贊譽。在2015年全省聯村聯戶為民富民行動大會上，甘肅省委書記王三運同志強調要緊扣重在聯、貴在為、深在制的要領，下功夫推進雙聯行動與精準扶貧再上新臺階。為什么雙聯行動要緊扣“深在制”，雙聯工作需要哪些制度？如何加強雙聯扶貧工作的制度化建設？解答這些問題，是促進雙聯工作更穩落地的重要前提。

制度作為社會治理的基本模式，具有不同于人治的特性

制度是人們的行為規則及社會組織的運行機制，制度是眾人之智，具有民主性、明確性、科學性、穩定性及可預期性。雙聯扶貧不僅重視市場、資本、交通、土地等物質因素，更重視對非物質因素的分析，如制度、法律、社會倫理等因素。中國社會傳統上是一個倫理社會，人治因素多，契約誠信精神欠缺，一言堂、家長制等血緣倫理文化曾滲透于社會生活的各個方面。鄧小平說：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。” 不能“把領導人說的話當做‘法’，不贊成領導人說的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變”。陌生人社會和熟人社會對制度的需求不同，制度不合理會對雙聯扶貧起到阻礙作用。制度安排公平科學，就會降低交易成本，克服市場的不確定性，帶來穩定的市場預期和成本收益，使制度安排下的經濟主體順利獲得潛在的效益。

雙聯扶貧不能僅靠領導干部的自覺，還要有切實的制度保障

雙聯扶貧是一項艱巨的長期性工作，強調健全制度保障，就是因為相較于臨時性的措施而言，制度更具穩定性和長期性，更具規范、指引、預測、評價、教育、促進和保障的作用。雙聯行動要有序、長效、持續推進，少不了規矩，少不了制度。領導干部聯系困難群眾有自己的長處，就是可以用人民賦予的權力，調動所掌握的資源為人民服務；也可以調動群眾的積極性，提出更高的任務目標，從而保護和實現好他們的利益，使群眾認識到黨和政府是代表他們利益的，與他們是同呼吸共命運的。但是權力是柄雙刃劍，領導干部可以科學運用手中的權力為人民群眾服務，也可以搞特權為自己牟取私利。形成制度就是要防止個別領導干部濫用權力，通過加強反腐倡廉制度建設，特別是財政審批、人事安排、政府采購、重點工程建設領域的監督問責制，實現制度下的公平正義，防止強征強拆、與民爭利，化解官民矛盾，改善干群關系。

目前，雙聯工作中存在的比較突出、亟需解決的問題有以下五個：一是責任主體還不明確，分工協作機制尚不健全；二是資源整合、統籌協調的水平還有待提高；三是工作進展不平衡、參差不齊的狀況還有待改變；四是部分聯村單位、聯戶干部的主動性、積極性有待提高；五是針對少數貧困群眾的攀比心理和“等靠要”思想需要改變。這些問題在今后應予以高度重視，切實加以解決。

如何進一步完善和鞏固“深在制”

第一，要做到“有制可依”。隨著中共甘肅省委《關于在全省開展“聯村聯戶、為民富民”行動的意見》、中共甘肅省委《關于加強和深化“聯村聯戶、為民富民”行動的意見》、中共甘肅省委甘肅省人民政府《關于深入實施“1236”扶貧攻堅行動的意見》以及中共甘肅省委聯村聯戶為民富民行動協調推進領導小組《關于在全省雙聯行動中扎實推進精準扶貧的通知》等一系列重要文件出臺，雙聯行動在政策上有了基本遵循。接下來要在著力健全長效機制、發揮多元綜合效應上下功夫。各聯村單位和各級雙聯辦要不斷探索和總結聯系群眾、改進作風、脫貧致富方面的措施和做法，以問題為導向，將雙聯行動中的臨時機構和人員固定化、長期化、制度化，使其成為廣大干部長期堅持的行為準則。

第二，要嚴格執法。制度的生命在于實施。再好的制度如果得不到有效實施也只會是一紙空文。雙聯扶貧同樣要按照制度規定和程序辦事，做到公平公正，實現嚴格執法與熱情服務的辯證統一。圍繞利當前、管長遠，完善和落實組織協調、上下聯動和輪流駐村制度建設，促進規劃銜接、產業對接、項目論證和組織實施等各項工作規范化、程序化。

第三，要破除一切阻礙生產力發展的體制機制問題，降低交易成本。通過透明的制度安排和規劃，開門決策，民主討論，解決決策過程中的不確定性和信息不對稱問題，降低時間、談判等方面的成本，提高生產交易的效率，并提供法律保障，降低因失信等行為造成違約的風險。充分發揮市場配置資源的低成本和有效性優勢，減少和下放政府審批，轉變政府職能，真正落實“服務型政府”建設。

第四，要依靠制度來更有效地約束權力，調動廣大群眾的積極性。減少特權和腐敗，創造公平競爭的社會環境，最大限度地保障群眾的合法權益，從而實現貧困人口脫貧致富。脫貧致富的主體是人民群眾，聯村聯戶不是代替群眾當家作主，如果僅有領導干部的積極性而無廣大群眾的積極性，就是空忙、一陣風，不可能持久。事物發展的關鍵是內因，實現脫貧致富，根本上還是要靠發揮群眾的積極性、主動性、創造性。只有從群眾中來，到群眾中去，解剖麻雀，因地制宜，才能真正找到一縣一鄉一村的發展規律，形成造血機制，真正讓精準扶貧落地。

第五，要建立資源、環境補償機制。資源環境有償使用和補償制度是指國家采取強制手段，使開發利用自然資源的單位和個人支付相應費用的一整套管理制度。資源有償使用制度的實施重點應包括四個方面：一是建立真實反映資源稀缺程度、市場供求關系、環境損害成本的價格機制；二是嚴格執行資源開采權有償取得制度；三是發揮財政職能，做好因資源有償使用實現的收入的管理制度；四是加強資源開發管理和宏觀調控。生態環境補償機制的實施重點同樣包括四個方面：一是建立健全生態環境補償的長效機制；二是實施環境稅收制度和生態補償保證金制度；三是建立多元化的補償支付體系；四是形成生態保護職責和生態補償對稱的評估體系。

第六，要建立起完善的社會保障制度。社會保障制度是國家通過立法而確定的社會保險、社會救助、社會福利等一系列制度的總稱，由國家通過國民收入分配和再分配來實現，是現代國家最重要的社會制度之一。其作用在于保障全體社會成員基本生存與生活需求能夠得到滿足，特別是公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難時的特殊需要。當前，應重點保障失地農民、失業農村大學生等群體的基本權利。完善新農保、新農合、殘疾人保障、最低生活保障等社會保障體系，實現全覆蓋，并不斷提高保障水平，通過公共財政兜底，降低風險，發揮其“安全閥”“減震器”的作用，切實保障老有所依，病有所醫，學有所教。

（本文作者為中共甘肅省委黨校教授）